公共外交的語境內(nèi)涵與形態(tài)

胡百精

2008年為“冷戰(zhàn)”后的全球社會提供了最大的公共舞臺，至少從中國的視角看是如此。這不僅因其上演了諸如“3·14”拉薩騷亂，“5·12”四川地震、北京奧運、金融危機等“大事件”，而且拜大事件和信息技術(shù)所賜，歷史召喚了“大多數(shù)人”走向時代的前臺?！按蟊姟?、“民間”與作為“少數(shù)人”的精英一道導(dǎo)演、表演了2008年的歷史劇目。以“3·14”事件為例，這場國際輿論紛爭的卷入者，不只是各類權(quán)力機構(gòu)、政治領(lǐng)袖和媒體精英，億萬大眾也把目光投向喜馬拉雅，在街頭、在網(wǎng)上采取行動，大聲言說。

正是在這一背景下，“公共外交”于2008年成為政治學(xué)、傳播學(xué)、公共關(guān)系領(lǐng)域最受追捧的概念之一。截至目前，學(xué)界大抵完成了兩項論述：公共外交很重要，是政府外交的必要補充：因此應(yīng)加強對外媒體傳播工作和文化交流活動。然而，除了對“重要性”的強調(diào)和“常規(guī)手段”的列舉外，我們還要解釋和解決哪些問題?

作為一個“美式”概念，“公共外交”在中國的借用和轉(zhuǎn)渡需要怎樣的觀念儲備和體制革新7如何建構(gòu)對外的利益表達，價值輸出與對內(nèi)的利益協(xié)調(diào)、價值再造的關(guān)系7對民眾力量的發(fā)掘和利用，當形塑怎樣的社會性格和社會結(jié)構(gòu)?觀念、體制、利益與價值秩序、社會性格和社會結(jié)構(gòu)皆指向了公共外交的內(nèi)部建設(shè)問題，本文即以向內(nèi)，向外的眼光統(tǒng)觀中國公共外交的體系，框架與路徑。

公共外交的歷史語境

公共外交(Public Diplomacy)一詞反映了典型的美國觀念：相信公眾在國家治理和社會表達中的作用，而公共外交可以擔(dān)當政府不宜、不必、不能承擔(dān)的外交事務(wù)。此處有必要還原公共外交概念產(chǎn)生和發(fā)展的三個歷史語境：

一是“冷戰(zhàn)”。1965年，埃德蒙·格里恩首次使用了公共外交概念，這正處資本主義和社會主義兩大陣營嚴峻“冷戰(zhàn)”時期。雙方對大規(guī)模戰(zhàn)爭皆無勝算，直接改造、顛覆對方陣營的主流意識形態(tài)也幾無可能，緩進、迂回、滲透成為必然選擇?；谝粦?zhàn)、二戰(zhàn)的經(jīng)驗，美國相信宣傳、說服在“贏得信念之戰(zhàn)”中的效用，因而借由傳播的力量“外交”他國公眾便成為歷史性選擇。

二是“冷戰(zhàn)”終結(jié)與“軟權(quán)力”戰(zhàn)略崛起。1987年，美國官方將公共外交納入基本國策，兩年后，約瑟夫·奈提出了著名的”軟權(quán)力”概念。在這一時期，開放、合作、增強包括“軟”與“硬”兩方面的國家綜合實力，締造國際新秩序成為時代的主題。而就軟權(quán)力看，按照瑟夫-奈的說法，它有兩種來源：資源權(quán)力和行為權(quán)力。公共外交之重要性恰在此處：一國最寶貴的資源正是其民眾和所屬文化，同時民眾和政府一樣是國家行為的主體。自此，公共外交被西方國家視為軟權(quán)力戰(zhàn)略的一個重要朝向和路徑。

三是經(jīng)濟全球化與信息技術(shù)革命?！袄鋺?zhàn)“結(jié)束后，美國以勝利者、唯一超級大國的姿態(tài)強力推行單邊政策，公共外交一度遭到弱化。“9·11”事件震動了“美國夢想”，面對全球洶涌的反美情緒，特別是來自阿拉伯世界的激烈敵對，時任國家安全事務(wù)助理的賴斯承認，“這些年來公共外交活動被忽視了，沒有充分認識到要更好地與穆斯林世界進行交流?！弊?002年起，美國全力推進公共外交，政府在公眾外交方面的開支增加了10％，超過一半資金投入到中東和南亞地區(qū)。2005年，30余個民間組織建立了美國公共外交聯(lián)盟，并于2006年發(fā)起了大規(guī)模的“每一次握手”行動。從此，全世界看到了一個單邊行動、雙向表達的美國。

隨后，各大國都發(fā)現(xiàn)了大眾在全球化舞臺上的力量，希望他們由旁觀者，追隨者轉(zhuǎn)化為行動者、創(chuàng)造者，進而實現(xiàn)國家利益的辯護和理解。

公共外交內(nèi)涵再界定

以上將公共外交概念還原至產(chǎn)生和發(fā)展的歷史語境，我們就此可以提出如下幾個問題：

第一，公共外交的目標及其路徑是什么?公共外交旨在改變對象國的政治生態(tài)，從而實現(xiàn)本國的國家利益。這種改變不是直接發(fā)生于政府與政府之間，而是通過設(shè)置對象國的公共輿論議程，轉(zhuǎn)換意見氣候，影響對象國公眾的思考和行動完成的。這是一個進行隱蔽說服、間接生成效果的“涵化”過程，在對象國的公共空間播撒自身觀念、政策和利益的種子。簡言之，公共外交是一種以國家利益為導(dǎo)向，以影響他國”公共議程—公眾意見一政治生態(tài)”為路徑的外交活動。

公共外交瞄準對象國公眾，但這不意味著覆蓋、影響所有人，贏得所有人的認同和支持，這也是不可能做到的。政治學(xué)和傳播學(xué)領(lǐng)域的精英效果論回應(yīng)了這個問題：公共外交所欲影響者，當是對象國的輿論精英和政策精英，即影響有影響力的人。除政府外交所針對的議員、官員外，公共外交指向的對象國精英群體包括專家學(xué)者、媒體知識分子、宗教領(lǐng)袖、跨國公司首腦、NGO負責(zé)人，體育與演藝明星等。美國在“9·11”事件后為發(fā)動阿富漢戰(zhàn)爭而開展的全球媒體游說，韓國在亞洲金融危機期間對美國金融界意見領(lǐng)袖的游說，皆屬公共外交精英效果論的實踐典范。

第二，公共外交的實施主體是誰7目前，學(xué)界的一個共識是，政府是公共外交的操盤手或推手，唯有政府出面或幕后支持，”按照政府的意志，向外國公眾輿論和非政府組織提供消息，組織交流”，才稱得上公共外交。然而，這樣的界定至少存在兩個問題：

一是倘若視政府為唯一主體，那么公共外交不過是傳統(tǒng)政府外交的一部分或者說一種策略，概念的自足性和實踐的完整性便遭到挑戰(zhàn)。事實上，盡管傳統(tǒng)政府外交以他國政府為核心受眾，但很少有國家因之輕視對象國公眾，公共外交要么作為政府外交的一部分而存在，要么是其備選手段——在官方之間的協(xié)商，交鋒中，納入作為緩沖或壓力變量的公眾。

二是在全球化和信息化語境下，企業(yè)、大學(xué)，NGO和網(wǎng)民已經(jīng)具備強大的表達和行動能力，甚至擁有一定的公共外交意識，正在成為政府之外龐大的跨文化交流主體。北京奧運火炬海外傳遞期間，中國億萬網(wǎng)民，數(shù)萬留學(xué)生自覺而有計劃、有秩序地護衛(wèi)圣火，批判包括CNN在內(nèi)的各種反華勢力，向西方講述真實的中國，我們沒理由認為這些“稱不上公共外交”。

公共外交之所以有必要成為一個相對獨立的話語體系，不僅在于對象層面的考量——對目標國家的公眾和政府應(yīng)當對等齊觀，而且源自主體層面的審視——在新的歷史語境下，公眾和政府一樣是國家外交事務(wù)的行為主體。前者為“外觀”，后者為”內(nèi)視”，二者構(gòu)成了公共外交的思考基模：一國之內(nèi)，政府，公眾皆為外交主體；對象國中，政府、公眾皆為外交受體。

順此而下，政府外交即一國政府與他國政府之間的外交，公眾外交即(1)一國政府對他國公眾、(2)一國公眾對他國政府、(3)一國公眾對他國公眾的外交。其中，(1)是公共外交的傳統(tǒng)范疇，(2)是全球化，信息化背景下，具有外交意識、表達資源和行動能力的公眾為公共外交開創(chuàng)

的新范疇，(3)是既往“民間外交”的范疇。有學(xué)者為證明公共外交概念的重要性和時新性而刻意區(qū)分其與民間外交的差異，實則不必要，理由在此：公共外交并非憑空而生，民間外交即是其存續(xù)至今的原初形態(tài)。

第三，從認識論層面看，公共外交的核心觀念是什么?與之相應(yīng)，是否存在特定的公共外交方法體系?顯然，公共外交很難如政府外交一般依恃實力和時勢，少數(shù)精英握手言歡或唇槍舌劍，公開回應(yīng)或暗室密謀，訂立盟約或分道揚鑣。人們以“風(fēng)云”辟喻傳統(tǒng)外交，極言國家較量變幻莫測，而其底線是”不變天”，所謂“斗而不破”。公共外交自然也要承認、正視斗爭的復(fù)雜性，而更重要的則是謀求對象國政府、公眾的廣泛共識和持久認同，非對話而不可為。

對話正是公共外交的核心觀念所在，它不回避對話，但相信對話是比對抗更優(yōu)的國家事務(wù)和國際事務(wù)解決方案。也因其如此，公共外交與政府外交在功能上形成了呼應(yīng)和互補：后者著眼利益，評判成敗的尺度為政府博弈中國家利益之得失；前者則著眼文化，衡量進退的基準在于跨文化對話中彼此認同之損益。無論從構(gòu)建人類命運共同體的崇高理想來看，還是就締結(jié)某一國際秩序的現(xiàn)實需要而論，單憑政府之力，缺少各國公眾廣泛，深度參與的跨文化對話都是無法想象的。公共外交抱持對話觀念服務(wù)本國利益，而同時也正是推動全球?qū)υ挼牧α恐弧?/p>

與日?；?、隨意性的一般跨文化交往不同，公共外交所倡導(dǎo)的對話并非自然或突然發(fā)生，而是精心謀劃，周密組織的結(jié)果。它可能“潤物無聲”、“悄然而至”，但一切都是預(yù)先設(shè)計、安排好的。這意味著公共外交是一種國家公關(guān)行為，是規(guī)程化，專業(yè)化的傳播管理。

公共外交形態(tài)

按照國家公關(guān)的解釋框架，公共外交實際上存在五種主要的實踐形態(tài)和方法體系

一是新聞管理與媒體傳播，對應(yīng)的方法為面向?qū)ο髧男侣劙l(fā)布，議題管理、廣告投放、日常信息覆蓋、針對性回應(yīng)和說明，以及其他通過媒體渠道進行協(xié)商的行為等。此為一事一議性的短效之舉，旨在設(shè)置對象國媒體議程和公眾議程。

二是精英游說與構(gòu)建話語同盟，即兩國輿論精英、政策精英、其他智庫成員和特定團體(如宗教領(lǐng)袖和青少年代表)之間的交流和說服，相應(yīng)的方法包括面對面的協(xié)商、舉辦學(xué)術(shù)會議和高規(guī)格論壇，以及訪學(xué)與人才培養(yǎng)、搭建交流平臺與開展合作項目等。此為朝向重點人群的專門之舉，意在對象國之內(nèi)構(gòu)建于我有利的話語同盟。

三是戰(zhàn)略溝通與關(guān)系的建立，即從整體外交戰(zhàn)略出發(fā)，設(shè)計中長期公共外交的溝通戰(zhàn)略，一方面形塑相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的國家形象話語，如和平崛起、文化中國，大國責(zé)任等，一方面建立兩國精英之間、特定團體之間、公眾代表之間的持久，良性關(guān)系。

四是危機管理與突發(fā)事件應(yīng)對，即借助公共外交化解危機，彌補傳統(tǒng)上國家問一旦陷入危機，政府孤軍奮戰(zhàn)之不足。公共外交創(chuàng)造了更大的國家交往空間和危機應(yīng)對可能性政府對抗、公眾對話：政府對話、公眾對抗：政府與公眾一道對話或協(xié)同對抗。

五是文化輸出與價值認同，即規(guī)?；⑵放苹剌敵鑫幕a(chǎn)品，項目和符號，使之承載本國文化中恒常的信念、精神和意義，并與對象國的文化和價值相遇，存異而求同。價值認同是公共外交的無形境界和精妙所在，它超越具體的議題和事件，紛爭和差異，在兩國公眾心底筑基價值秩序。

把公共外交納入國家公關(guān)的框架之內(nèi)，意味著它同所有公關(guān)行為一樣是內(nèi)外一體的。倘若一國內(nèi)部的官民互動關(guān)系、史化生態(tài)、價值體系尚未塑形堅固，面向?qū)ο髧墓餐饨豢v然偶有成功，亦難以維系，甚或動輒掀起偏狹的民族情緒，雙刃所向，反傷自己。定于外，首先謀于內(nèi)，睢有培育成熟的公民社會和負責(zé)任的民族性，公共外交戰(zhàn)略才能真正得以挺立。