依法行政是科學(xué)發(fā)展的根本保證

郭孝實(shí)

[摘要]科學(xué)發(fā)展觀是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。要實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，最重要的是要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義的法制國(guó)家。而依法行政作為依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵，成為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的根本保證。

[關(guān)鍵詞]科學(xué)發(fā)展依法行政根本保證

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會(huì)，必須要推行依法治國(guó)的基本方略，實(shí)行依法行政。推行科學(xué)發(fā)展最終是要靠人來實(shí)現(xiàn)，因此必須要對(duì)科學(xué)發(fā)展的責(zé)任主體有明確清晰的認(rèn)識(shí)。

實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的責(zé)任主體——掌握公共權(quán)力的各級(jí)政府或組織

科學(xué)發(fā)展觀理論內(nèi)涵規(guī)定了組織和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的責(zé)任主體主要是掌握公共權(quán)力的各級(jí)政府和相關(guān)組織。堅(jiān)持把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，黨解決一切問題的關(guān)鍵都在于發(fā)展。作為執(zhí)政主體的權(quán)力機(jī)關(guān)和相關(guān)組織，承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)全面發(fā)展的職責(zé)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的主要承擔(dān)者，也是第一責(zé)任主體。普通公民個(gè)體雖然會(huì)參與到社會(huì)發(fā)展的各種實(shí)踐中去，可以成為科學(xué)發(fā)展的主要實(shí)踐者、參與者和受益者，但無條件和能力在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀中起主導(dǎo)和關(guān)鍵性作用。只有依法具有公權(quán)力的各級(jí)政府或相關(guān)組織才享有整合各種資源、協(xié)調(diào)各種矛盾、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的權(quán)利和條件。

從科學(xué)發(fā)展觀的基本要求來看，能夠?qū)崿F(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展要求的，只能是具有公權(quán)力的各級(jí)政府和相關(guān)組織。科學(xué)發(fā)展至少有兩層邏輯，一層是發(fā)展邏輯，一層是科學(xué)邏輯。這就表示科學(xué)的發(fā)展是黨在科學(xué)觀念指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)良性的、全面的、可持續(xù)的發(fā)展。作為普通公民個(gè)體，其自身的發(fā)展，只要符合法律規(guī)定和政策要求便可以自由發(fā)展，雖然也存在全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)方面的問題，但屬于發(fā)展個(gè)體內(nèi)部管理、決策的問題，發(fā)展個(gè)體自身就可以進(jìn)行自我調(diào)節(jié)和掌控。而發(fā)展過程中矛盾的協(xié)調(diào)者和資源利益的統(tǒng)籌者，只能是具有公權(quán)力的各級(jí)政府和相關(guān)組織。政府必須在科學(xué)發(fā)展的觀念上和行為上給予有效的引導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)政府本身也要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、科學(xué)執(zhí)政。

從科學(xué)發(fā)展觀的核心來看，其責(zé)任主體只能是具有公權(quán)力的各級(jí)政府和相關(guān)組織?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，強(qiáng)調(diào)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。作為普通公民個(gè)體，其尋求發(fā)展的直接動(dòng)機(jī)是為了滿足自身的愿望，會(huì)把個(gè)人凌駕于集體之上。而“以人為本”的本質(zhì)要求是以最廣大人民的根本利益為本，就是要把滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，它倡導(dǎo)的是一種集體主義價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體價(jià)值和集體價(jià)值的統(tǒng)一。咽此，以人為本是以人民的根本利益為本，而非個(gè)體的利益為本。只有肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府權(quán)力機(jī)關(guān)或相關(guān)組織才真正需要從執(zhí)政為民的角度出發(fā)，強(qiáng)化以人為本的核心理念。

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要前提——法律和法律精神

科學(xué)發(fā)展觀的提出標(biāo)志著我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展認(rèn)識(shí)的深化，而最終目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面和諧和發(fā)展。要保證這一目的，科學(xué)發(fā)展觀在觀念上保持先進(jìn)科學(xué)的同時(shí)，在執(zhí)行實(shí)施上也必須達(dá)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。因此，要保證科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處，一個(gè)重要的前提就要保證責(zé)任主體依據(jù)憲法和法律設(shè)立科學(xué)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施科學(xué)發(fā)展目標(biāo)和監(jiān)督科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的執(zhí)行。

首先，發(fā)展目標(biāo)必須依法確立。依法行政的核心就是遵守憲法和法律是政府一切工作的根本原則，因此要加強(qiáng)政府立法，規(guī)范執(zhí)法。科學(xué)發(fā)展觀目標(biāo)的確立本身就是程序法行使的過程。而這些步驟的依法履行不僅是依法行政的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵。只有在符合法律程序的前提下政府設(shè)定的科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)才能夠具有合法性，才能夠做到最大的科學(xué)性，才能夠有效的避免主觀臆斷所帶來的弊端，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。

其次，發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依靠具體發(fā)展項(xiàng)目來作為依托，而這些發(fā)展項(xiàng)目必須依法論證、組織與實(shí)施。科學(xué)發(fā)展觀都是通過具體的發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施得以實(shí)現(xiàn)。因此，在確立發(fā)展的項(xiàng)目中，依照法律規(guī)范和民主程序，進(jìn)行科學(xué)論證、效益評(píng)估、環(huán)境污染評(píng)估等這些具有約束力的規(guī)范是保證項(xiàng)目科學(xué)合理有效的關(guān)鍵。任何一個(gè)項(xiàng)目，在實(shí)施之前不僅要程序合法，更要實(shí)質(zhì)合法，而依法行政在這里的含義不僅僅是遵守法律規(guī)范，而更多的是依照科學(xué)有效的決策程序和組織程序確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，即考慮實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。

再次，發(fā)展項(xiàng)目必須依法組織實(shí)施。依法確立的項(xiàng)目，還存在一個(gè)實(shí)施過程。由誰(shuí)來實(shí)施、如何實(shí)施是確保發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。這也是依法行政的中心環(huán)節(jié)。責(zé)任主體實(shí)施管理，必須應(yīng)當(dāng)依照憲法、法律、規(guī)章制度進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，責(zé)任主體不能作出影響他人和其他組織的決定。在管理同時(shí)，責(zé)任機(jī)關(guān)應(yīng)該依據(jù)公平、公正的原則，不偏私、不歧視。③正是依法行政的精神和原則保證了責(zé)任主體執(zhí)行發(fā)展項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性、有效性，切實(shí)保證了科學(xué)發(fā)展觀的有效實(shí)施。

最后，實(shí)施的項(xiàng)目必須要做到依法監(jiān)督。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)大責(zé)更大。任何一個(gè)項(xiàng)目不能僅僅只符合前三項(xiàng)，責(zé)任主體有義務(wù)依法監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施。而這一環(huán)節(jié)是監(jiān)督黨風(fēng)政風(fēng)，減少腐敗貪污的重要環(huán)節(jié)，也是符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。同時(shí)這一措施提高了責(zé)任主體的法律意識(shí)，形成法律觀念，同時(shí)有助于完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，加強(qiáng)政府的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，提高行政監(jiān)督效能。

科學(xué)發(fā)展觀的價(jià)值保障——法制和法治

要理解和全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，首要一條就是必須準(zhǔn)確和全面地把握科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，要求做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。如何真正實(shí)現(xiàn)以人為本的宗旨，法制和法治給出了很好的回答。

從法制方面來看，要確保真正做到一切為了人民，某一方面發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)代表了人民愿望和反映了人民要求，就必須設(shè)定必要的法律程序，如決策前的聽證會(huì)制度、征求公共意見制度等。既然科學(xué)發(fā)展觀提出發(fā)展是為了人民，就要有反映人民愿望的渠道和途徑，同時(shí)又要保證人民的合理愿望被接受和采納。法制的實(shí)現(xiàn)就是強(qiáng)化和保障這些途徑的重要手段。法制的確定實(shí)施保證了發(fā)展項(xiàng)目有相關(guān)人民參與決策，有法律或者制度約束責(zé)任主體。這不僅符合依法治國(guó)的精神，更凸顯了科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的要義。

從法治方面來看，實(shí)施科學(xué)發(fā)展的項(xiàng)目責(zé)任主體必須要有法治精神，發(fā)展的依靠對(duì)象必須要有法律的資格認(rèn)定，實(shí)施科學(xué)發(fā)展的項(xiàng)目必須含有規(guī)范的手段和合法的程序。從實(shí)施科學(xué)發(fā)展的項(xiàng)目責(zé)任主體來看，雖然所有的發(fā)展項(xiàng)目必須依靠人去落實(shí)，但由不同的人來承擔(dān)具體發(fā)展的任務(wù)就會(huì)有截然不同的效果。承擔(dān)具體發(fā)展項(xiàng)目的責(zé)任人必須要依法經(jīng)過資格認(rèn)證，公平競(jìng)爭(zhēng)、公開透明、擇優(yōu)選能，而不能由決策的執(zhí)政者根據(jù)自己的喜好主觀抉擇。

總之，科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。全面要求在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面都要有發(fā)展。協(xié)

調(diào)要求不會(huì)因?yàn)槟骋环矫娴陌l(fā)展制約和影響其他方面的發(fā)展，避免出現(xiàn)顧此失彼的不平衡發(fā)展局面?？沙掷m(xù)強(qiáng)調(diào)的是要解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展后勁問題，發(fā)展要符合環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的社會(huì)目標(biāo)。全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)這三個(gè)方面如何把握，都是值得深入探討、也是應(yīng)該明確回答的問題。只有用法律規(guī)范明晰全面、協(xié)凋、可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)涵，并在責(zé)任主體心中形成有效明確的概念和意識(shí)，才能將科學(xué)發(fā)展觀的要求落到實(shí)處。因此，沒有法制的外部環(huán)境的保障和必要的程序沒置，沒有法治的內(nèi)部觀念制約和明確的法治的觀念，科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)必會(huì)大打折扣。

科學(xué)發(fā)展的有效落實(shí)——強(qiáng)制和法律救濟(jì)

要切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。在統(tǒng)籌兼顧中，統(tǒng)籌是手段，兼顧是目的。統(tǒng)籌兼顧的主體當(dāng)然是具有公權(quán)力的機(jī)關(guān)或組織。要真正做到科學(xué)發(fā)展觀要求下的統(tǒng)籌兼顧，就必須從依法行政的角度下功夫。應(yīng)做到統(tǒng)籌有法定的執(zhí)行主體，被統(tǒng)籌的對(duì)象有法律規(guī)定的義務(wù)，統(tǒng)籌的實(shí)施有合法有效的手段途徑，統(tǒng)籌的力度有規(guī)范權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。哪些屬于兼顧的對(duì)象，被兼顧的程度如何，都應(yīng)該有明確的規(guī)定。這其中涉及幾個(gè)方面的法律問題：

在責(zé)任主體上，要確定統(tǒng)籌的主體資格及職權(quán)的法律確認(rèn)問題。統(tǒng)籌主體資格及職權(quán)的法律確認(rèn)，就是要解決由誰(shuí)來承擔(dān)統(tǒng)籌的責(zé)任的問題。行使統(tǒng)籌職責(zé)的當(dāng)然是具有公權(quán)力的各級(jí)政府機(jī)關(guān)或相關(guān)組織，但由哪一級(jí)政府或什么樣的組織來行使什么樣的統(tǒng)籌權(quán)利必須要有明確的法律規(guī)定，既不能越級(jí)統(tǒng)籌和越權(quán)統(tǒng)籌，出現(xiàn)濫用統(tǒng)籌職權(quán)的現(xiàn)象；又不能不履行統(tǒng)籌職責(zé)，在統(tǒng)籌方面行政不作為。

在統(tǒng)籌的客體上，要確定被統(tǒng)籌對(duì)象，必須明確被統(tǒng)籌者在法律上和政策上的義務(wù)。被統(tǒng)籌者必須依法規(guī)定，不能主觀隨意決定。同時(shí)被統(tǒng)籌的具體對(duì)象在社會(huì)發(fā)展過程中是動(dòng)態(tài)變化的，并非一貫不變。某一發(fā)展主體符合被統(tǒng)籌的條件時(shí)，就應(yīng)當(dāng)成為被統(tǒng)籌對(duì)象。而原本被統(tǒng)籌的對(duì)象也有可能根據(jù)情況的改變而成為被兼顧的對(duì)象。

在統(tǒng)籌的手段和方法上，要解決統(tǒng)籌內(nèi)容的穩(wěn)定性和統(tǒng)籌手段的合法性問題。統(tǒng)籌內(nèi)容不能隨意，統(tǒng)籌手段要符合法律規(guī)定。依照法律規(guī)范規(guī)定統(tǒng)籌該使用的經(jīng)濟(jì)、行政手段和法律手段。

在統(tǒng)籌的比例確定上，要解決統(tǒng)籌的合理性和穩(wěn)定性問題。統(tǒng)籌的目的是為了兼顧被統(tǒng)籌者的利益，是為了兼顧社會(huì)的公平性和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。如果統(tǒng)籌的力度確定得不合理，就會(huì)違背兼顧的本意，出現(xiàn)新的不公正。如果統(tǒng)籌力度太大，超過被統(tǒng)籌者的承受限度，容易挫傷被統(tǒng)籌者的發(fā)展積極性。如果統(tǒng)籌的幅度太小，則不利于積累兼顧所需要的資源，達(dá)不到實(shí)現(xiàn)有度兼顧的目的。因此，統(tǒng)籌的比例上需要成熟的思考。這一前提需要法治觀念作為責(zé)任主體的標(biāo)桿。

在對(duì)兼顧的要求上，要明確兼顧的對(duì)象以及兼顧內(nèi)容和程度。在社會(huì)整個(gè)發(fā)展過程中，由于地域資源、自然條件、文化差異等各種因素的影響，存在著發(fā)展的不平衡性。為了保證發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，兼顧不同地區(qū)、不同利益群體的利益，對(duì)那些自身發(fā)展較慢、處于相對(duì)劣勢(shì)的群體必須依靠具有公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)或相關(guān)組織通過統(tǒng)籌的手段予以照顧。

確立科學(xué)發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范以后，必須要建立相應(yīng)的法律責(zé)任追究制度，就是對(duì)違背科學(xué)發(fā)展規(guī)范要求的行為，既要追究行為人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又要依法追究行為人的法律責(zé)任。科學(xué)發(fā)展觀的根本保證是依法行政，那么行政行為應(yīng)當(dāng)是在法律規(guī)范下的行為，從這個(gè)角度分析，違法行政所導(dǎo)致的責(zé)任就不應(yīng)當(dāng)僅僅是行政責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而屬于一種廣泛意義上的法律責(zé)任，同樣應(yīng)當(dāng)在法律制度中建立有針對(duì)性的責(zé)任追究機(jī)制。

同時(shí)對(duì)于違背科學(xué)發(fā)展觀的行為本身，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地建立法律救濟(jì)制度，做到既完成糾正這種行為，又能夠在最大程度上挽回和補(bǔ)救這種行為造成的損失和不利影響，也就是建立違背科學(xué)發(fā)展要求的自我修復(fù)機(jī)制。

從反面來看，科學(xué)發(fā)展的要義雖然是發(fā)展，但是責(zé)任主體由于多方面原因，并沒有完成科學(xué)發(fā)展觀的有效實(shí)現(xiàn)。一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門或一個(gè)組織得不到發(fā)展，危害的不是某個(gè)人，而是整個(gè)地區(qū)或整個(gè)部門或整個(gè)組織，包括其中所涵蓋的所有人民群眾。因此，作為地區(qū)、部門或組織的領(lǐng)導(dǎo)者，沒有行使好組織和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的職責(zé)，發(fā)展目標(biāo)沒有如期實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上相當(dāng)于以自身的行政行為阻礙了發(fā)展。那么對(duì)于這種行為，相關(guān)行為人就不能僅僅只負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。在科學(xué)發(fā)展工程中，瀆職罪應(yīng)更廣泛適用于具有公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)和有關(guān)組織及其領(lǐng)導(dǎo)者。

從阻礙發(fā)展行為的法律救濟(jì)角度來說，針對(duì)確實(shí)存在對(duì)發(fā)展產(chǎn)生暫時(shí)性或持續(xù)性不利影響的行政行為，如某位領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)制定的規(guī)定或執(zhí)行的行政措施，如果在此后的工作中被證實(shí)確實(shí)不利于發(fā)展(如經(jīng)公開聽證會(huì)、社會(huì)輿論、公眾投訴等)，無論該領(lǐng)導(dǎo)是否仍然留任，都應(yīng)當(dāng)有一套高效和有強(qiáng)制力的法律制度，保證立即糾正這種違背發(fā)展客觀要求的行政行為。

在科學(xué)發(fā)展觀的根本方法上，統(tǒng)籌是保證科學(xué)發(fā)展的必要手段。因?yàn)槿绻麤]有一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)籌主體，沒有一套合法合理、行之有效的統(tǒng)籌手段，就無法在科學(xué)發(fā)展的大原則下實(shí)現(xiàn)局部利益服從整體利益，個(gè)人利益服從國(guó)家利益的和諧局面。如因某種片面的、局部的、個(gè)人的利益原因無法統(tǒng)籌而阻礙科學(xué)發(fā)展的整體方案無法順利實(shí)施，將對(duì)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展造成難以估量的負(fù)面影響。同樣，在統(tǒng)籌無法實(shí)現(xiàn)的情況下，社會(huì)資源不可能足以保證兼顧公平。因此，一方面要考慮到以法律的強(qiáng)制力保障統(tǒng)籌的依法順利實(shí)施，另一方面要依靠法律的明確程序規(guī)定杜絕統(tǒng)籌主體的濫用權(quán)力和行政不作為，對(duì)違背統(tǒng)籌規(guī)范，濫用行政權(quán)力或行政不作為的行為，不僅要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，更要追究法律責(zé)任，依靠法律的權(quán)威和救濟(jì)手段，真正做到依法統(tǒng)籌、合理兼顧。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今社會(huì)，各種問題復(fù)雜、矛盾凸顯，要做到充分維護(hù)廣大人民群眾的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，只有以科學(xué)發(fā)展為根本，而要解決這些發(fā)展中的矛盾和問題，也只有通過“法治”，而不是“人治”，即依靠國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)的依法行政來保障。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與依法行政不僅高度統(tǒng)一的，而且是相互協(xié)調(diào)，相互發(fā)展，相互促進(jìn)的。沒有責(zé)任主體對(duì)科學(xué)發(fā)展的依法實(shí)踐，沒有合法履行科學(xué)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，科學(xué)發(fā)展觀很難落到實(shí)處，科學(xué)發(fā)展也只是空中樓閣。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)代背景下，科學(xué)發(fā)展觀顯得尤為重要。而依法行政是保障科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)的重要保障和必要手段。我們必須“以扎實(shí)的工作抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)，以明顯的成效推動(dòng)科學(xué)發(fā)展實(shí)踐”，切實(shí)做到依法行政、依法辦事、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從根本上落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。