還農(nóng)民地權(quán)以公平

應(yīng)當(dāng)明確“鄉(xiāng)村建設(shè)用地”概念，并讓農(nóng)民對(duì)這些建設(shè)用地所擁有的權(quán)利，與政府對(duì)國有建設(shè)用地的權(quán)利實(shí)現(xiàn)平等對(duì)接，讓農(nóng)民直接參與分享城市化、工業(yè)化的好處。

最近，一則關(guān)于農(nóng)村土地制度變革的新聞，引起人們廣泛關(guān)注，但新聞涉及的部門再三解釋，也讓人愈加看不清新聞背后的真相。

11月16日，浙江省委副秘書長(zhǎng)、省農(nóng)辦主任夏阿國向某媒體表示，國土部近日已確定在浙江開展農(nóng)村土地整理改革試點(diǎn)。最快從2010年元旦起，浙江將在全省推廣農(nóng)村集體土地入市，并逐步實(shí)現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的健康流轉(zhuǎn)模式。

不過，很快浙江方面將“農(nóng)村集體用地”更正為“農(nóng)村集體建設(shè)用地”。國土資源部新聞處有關(guān)人士則于11月23日表示，此消息不確，國土資源部從來沒有做過“農(nóng)地入市”之類的表述。但該人士又表示，國土部正在匯總相關(guān)情況，最近將向媒體介紹我國農(nóng)村土地使用管理的情況。

浙江省、國土部之所以如此謹(jǐn)慎，實(shí)因農(nóng)村土地制度、尤其是農(nóng)村建設(shè)用地制度變革，牽涉極廣、意義重大。有關(guān)媒體僅從調(diào)控房?jī)r(jià)的角度看待這一問題，顯然大大低估了這一問題的影響力。但公眾的關(guān)注也表明，被各方再三躲避的一個(gè)話題，即城鄉(xiāng)土地平權(quán)，再也不能拖下去了。

當(dāng)代中國最嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡，即城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距之?dāng)U大，根源就在于城鄉(xiāng)土地的權(quán)利不平等及相互分割。傳統(tǒng)上，立法者一直從糧食安全的角度、從城市優(yōu)先發(fā)展的角度對(duì)待鄉(xiāng)村。這樣，農(nóng)村集體盡管對(duì)其所占有之土地享有法律意義上的所有權(quán)，但它受到嚴(yán)格限制，與政府對(duì)城市國有土地的權(quán)利處于完全不同的地位。

這種限制若只針對(duì)耕地，似乎也不乏合理之處。事實(shí)卻是，這種限制同樣覆蓋鄉(xiāng)村的非農(nóng)業(yè)用地，即建設(shè)用地?，F(xiàn)行《土地管理法》承認(rèn)，在農(nóng)民擁有所有權(quán)的鄉(xiāng)村集體土地中，有一部分屬于建設(shè)用地，這包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等建設(shè)項(xiàng)目所占用之“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地”。

但是，農(nóng)民支配這些鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利，受到了嚴(yán)格限制，與政府在其所有的城市國有建設(shè)用地上的權(quán)利是不平等的。政府可以通過土地一級(jí)市場(chǎng)將國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給工商企業(yè)，從而獲取巨額土地轉(zhuǎn)讓收益。開發(fā)商在這些土地上開發(fā)的商品住宅，也可以出售給任何人。農(nóng)民卻不享有同等權(quán)利。其中最為引人注目的限制就是，農(nóng)民不能利用集中起來的宅基地開發(fā)商品房。

在這樣的法律架構(gòu)下，農(nóng)民事實(shí)上受到了歧視。這種歧視不僅有悖道德，也產(chǎn)生了相當(dāng)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)后果：本來屬于農(nóng)民的土地，唯有經(jīng)過政府征收環(huán)節(jié)，才能夠成為工商業(yè)建設(shè)用地。于是，土地用途轉(zhuǎn)換過程中的巨額增值收益基本上被政府獲取。農(nóng)民守著自己土地卻不能享受土地的收益，他們的土地所有權(quán)被架空。諸多征地糾紛、沖突就是因此而起。同時(shí)，農(nóng)民無從分享城市化、工業(yè)化的好處，城鄉(xiāng)之間的收入差距反而持續(xù)擴(kuò)大。而這種大差距乃是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的關(guān)鍵所在。

反過來，政府切割城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)，也給城市建設(shè)用地設(shè)立了一個(gè)壟斷。開發(fā)商就是借助這種壟斷地位炒作土地，而政府和開發(fā)商的壟斷利潤(rùn)，最后都轉(zhuǎn)嫁到城市居民身上：居高不下的房?jī)r(jià)已經(jīng)成為壓倒城市民眾身上的一座大山。

解決這個(gè)問題的唯一出路是推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地平權(quán)化。目前有關(guān)行政和立法部門正在籌備《土地管理法》的修訂。應(yīng)當(dāng)明確“鄉(xiāng)村建設(shè)用地”概念，并讓農(nóng)民對(duì)這些建設(shè)用地所擁有的權(quán)利，與政府對(duì)國有建設(shè)用地的權(quán)利實(shí)現(xiàn)平等對(duì)接。這樣，農(nóng)民就可以通過提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用效率，比如以民主決策的方式，集中居住。騰退出來的土地，可以轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民銷售。

承認(rèn)、完善農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的完整權(quán)利，不會(huì)影響政府保護(hù)耕地的國策。政府可以確認(rèn)、登記鄉(xiāng)村現(xiàn)有建設(shè)用地，并確立一個(gè)原則：鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模不再擴(kuò)大，除非經(jīng)過特別批準(zhǔn)。這一政策的好處在于，第一，不會(huì)影響耕地規(guī)模；第二，可以激勵(lì)農(nóng)民采取各種措施，提高現(xiàn)有鄉(xiāng)村建設(shè)用地的使用效率，比如自發(fā)集中居住，而用騰退出來的土地用于開發(fā)面向城市人口的商品房。

這樣一個(gè)更加開放的鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，將讓農(nóng)民直接參與分享城市化、工業(yè)化的好處。當(dāng)然，城鄉(xiāng)土地與房屋市場(chǎng)打通，也可以極大地緩解城市居民的住房壓力。甚至，這一制度變革還可以塑造出一種更為合理的城市化模式，也即，城市化不僅在政府劃定的城市以攤大餅的方式進(jìn)行，也可以自發(fā)地以點(diǎn)狀方式在鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行。這樣，城市化就會(huì)在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是以消滅鄉(xiāng)村為前提進(jìn)行。這是一種最合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

面對(duì)城鄉(xiāng)土地平權(quán)，決策者應(yīng)當(dāng)作出明智的決斷。