基層工商監(jiān)管不作為要素分析及其規(guī)避路徑

周　兵

近年來，對(duì)工商部門行政問責(zé)的事例不斷發(fā)生。自基層工商推行網(wǎng)格化監(jiān)管模式以來，有些網(wǎng)格員在定人定崗定責(zé)的規(guī)則約束中，面對(duì)眾多的法律法規(guī)條例，相對(duì)于自身的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，不同程度地陷入監(jiān)管困境?；诖耍斜匾獙?duì)監(jiān)管不作為的含義和內(nèi)容進(jìn)行理論探索，并進(jìn)而尋找規(guī)避對(duì)策。

一、監(jiān)管不作為的理論界定

所謂監(jiān)管不作為，就是指工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督管理過程中，依法應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)、負(fù)有特定的作為義務(wù)，并且具備履行職責(zé)、義務(wù)的能力，卻故意或者過失地不履行或者拖延履行。這一定義包含四層意思：1、監(jiān)管不作為的主體必須是有行政權(quán)力、能自己作出監(jiān)管活動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的行政組織。個(gè)人不能成為行政主體，行政主體工作人員履行職務(wù)所產(chǎn)生的后果和責(zé)任由行政主體承擔(dān)。2、行政主體具有作為的行政義務(wù)，而且是必須履行的義務(wù)。3、行政主體有履行行政義務(wù)的可能性，如果由于客觀條件的限制、意外事件以及不可抗力。導(dǎo)致行政主體及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時(shí)履行行政義務(wù)，則被排除在外。4、行政主體在客觀上具有在法定的或合理的期限內(nèi)不履行行政義務(wù)的事實(shí)。

二、工商行政監(jiān)管不作為的行為細(xì)分

根據(jù)監(jiān)管不作為的一般定義，結(jié)合工商行政管理實(shí)際，其監(jiān)管不作為的主要內(nèi)容有：

(一)明知或應(yīng)知行為

明知或應(yīng)知行為，主要是指工商部門的常規(guī)性監(jiān)管行為，尤其是在國(guó)家明令的、人民關(guān)注的焦點(diǎn)行業(yè)中的監(jiān)管行為，如證照管理、打假除劣、市場(chǎng)檢查等基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作。1.對(duì)無照經(jīng)營(yíng)的有償保護(hù)。對(duì)不符合法定條件或者未能取得前置許可的無照經(jīng)營(yíng)者，雖然國(guó)家明令取締，卻采取“以費(fèi)代查”、“以罰代查”等保護(hù)形式，致使無照經(jīng)營(yíng)者“查而不死”，危害百姓。2.對(duì)有照經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管失責(zé)。對(duì)建筑施工、房地產(chǎn)開發(fā)、拍賣等行業(yè)中營(yíng)業(yè)執(zhí)照的承租問題，對(duì)企業(yè)、個(gè)體戶隱瞞事實(shí)騙取登記、抽逃出資、變更經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的違法行為，不管不問，未依法責(zé)令其改正或依法及時(shí)查處。3.對(duì)假冒偽劣的“放水養(yǎng)魚”。對(duì)建材、農(nóng)資等行業(yè)經(jīng)營(yíng)者存在經(jīng)銷假冒偽劣等商品的行為，未依法及時(shí)抽樣檢查，轄區(qū)內(nèi)書刊店、音像店等經(jīng)營(yíng)者存在銷售、傳播非法出版物行為，未依法及時(shí)查處，而是采取收管理費(fèi)、定期收罰款等方式進(jìn)行“放水養(yǎng)魚”。

(二)應(yīng)查而未查行為

應(yīng)查而未查行為，是指對(duì)違法行為沒有采取相應(yīng)的行政措施而導(dǎo)致危害后果擴(kuò)大的行為。1.商品質(zhì)量的查處。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體巡查力度不夠，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)商品質(zhì)量問題，或雖發(fā)現(xiàn)問題卻未依法查處或采取強(qiáng)制措施，致使存在質(zhì)量問題的商品進(jìn)一步擴(kuò)散。對(duì)被媒體曝光或消費(fèi)者投訴的存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的商品，警惕性不夠，未能在轄區(qū)內(nèi)及時(shí)進(jìn)行排查、及時(shí)依法查處、及時(shí)依法公示，致使危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。2.虛假廣告的查處。轄區(qū)內(nèi)的報(bào)刊、電視臺(tái)、電臺(tái)、網(wǎng)站以及利用戶外載體等廣告媒介發(fā)布虛假違法廣告，尤其是虛假違法的藥品廣告、醫(yī)療廣告、保健食品廣告、嬰幼兒食品廣告、房地產(chǎn)廣告等，而未依法及時(shí)調(diào)查處理。3.消費(fèi)投訴的查處。在處理消費(fèi)者申訴案件中，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的違法行為未依法進(jìn)行查處。對(duì)違反工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的當(dāng)事人，未依法責(zé)令其改正或者限期改正，或者以收取罰款來代替應(yīng)當(dāng)履行的制止違法行為繼續(xù)發(fā)生的法定職責(zé)(以罰代管)。這些行為都構(gòu)成了監(jiān)管中的行政不作為。

(三)無故拖延不反饋行為

無故拖延不反饋行為，是指對(duì)管理相對(duì)人的申請(qǐng)、投訴、舉報(bào)沒能及時(shí)履行工商行政管理職能，或履行職能不完全的行政行為。1.對(duì)申請(qǐng)的拖延。對(duì)權(quán)利人請(qǐng)求保護(hù)其商標(biāo)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等權(quán)利的申請(qǐng)。無正當(dāng)理由不予受理或不作答復(fù)，或者故意拖延、不依法開展調(diào)查，或者查實(shí)后不依法處理及時(shí)反饋的。對(duì)合同當(dāng)事人自愿要求的合同爭(zhēng)議行政調(diào)解申請(qǐng)，無正當(dāng)理由不予受理或不作答復(fù)?；蛘咄涎勇男姓{(diào)解職責(zé)。2.對(duì)移交的拖延。行政執(zhí)法中對(duì)涉嫌犯罪的相關(guān)案件，未依法及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)移送，甚至“以罰代刑”。接到有關(guān)單位的移送材料，以及通過媒體等途徑明知或應(yīng)知存在違法行為，未依法及時(shí)調(diào)查處理及時(shí)反饋。3.對(duì)舉報(bào)的拖延。對(duì)消費(fèi)者申訴或投訴舉報(bào)，無正當(dāng)理由不予受理或不作答復(fù)，不依法履行或者拖延履行保護(hù)職責(zé)和調(diào)解職責(zé)，未按規(guī)定及時(shí)反饋處理結(jié)果。對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，未依法及時(shí)采取相應(yīng)的控制措施或保護(hù)措施。未能有效地保護(hù)受害消費(fèi)者、防止損害擴(kuò)大。

三、規(guī)避監(jiān)管不作為的路徑

行政不作為面臨的是行政問責(zé)、司法審查等一系列的行為后果，基層監(jiān)管人員只有充分履職、積極履職、有效履職，才能規(guī)避行政不作為的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(一)抄告

抄告制度緣于部門聯(lián)合的需要。工商部門許多業(yè)務(wù)的開展，離不開政府與其他機(jī)關(guān)的支持與協(xié)助，需要聯(lián)合監(jiān)管才能出成效。1.抄告查處。這類抄告文件主要是面向行政機(jī)關(guān)，抄告內(nèi)容主要涉及前置審批的相關(guān)業(yè)務(wù)。涉及前置手續(xù)的無照經(jīng)營(yíng)的查處取締，如小煉鋼、小煉油、黑網(wǎng)吧等違法行為的查處，就需要對(duì)技術(shù)監(jiān)督局、文化局、公安局等部門履行抄告手續(xù)，并通過部門間的聯(lián)合監(jiān)管，破解基層履職中的各種監(jiān)管難題。2.抄告協(xié)助。這種抄告文件主要面向公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如電信部門、電力公司等，抄告的目的主要是讓公共服務(wù)部門協(xié)查處違法行為。由于許多經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)違法的時(shí)候。其生產(chǎn)能力與生產(chǎn)規(guī)模都相當(dāng)可觀，要想憑借工商一家的力量查處取締，很難實(shí)現(xiàn)。所以將一些涉及電動(dòng)力的違法經(jīng)營(yíng)行為抄告電力部門，通過采取停電等措施停止其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；將黑網(wǎng)吧抄告電信局、公安局，斷其網(wǎng)絡(luò)、拘其業(yè)主，鏟除黑網(wǎng)吧滋生的土壤。

(二)分責(zé)

行政不作為產(chǎn)生的主要原因是由于監(jiān)管職責(zé)不清，目前我國(guó)的法律體系中，還存在法律、法規(guī)或規(guī)章之間出現(xiàn)規(guī)范沖突或管轄權(quán)交叉。令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員無所適從。因此工商機(jī)關(guān)在機(jī)關(guān)職能重疊、交叉的現(xiàn)狀面前，就要分工清楚，細(xì)化行政責(zé)任，確認(rèn)不同主體間的責(zé)任。1.分清法律法規(guī)范疇內(nèi)的部門之間的責(zé)任。同一個(gè)法律體系內(nèi)，各個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)不同，對(duì)已經(jīng)明確的法律責(zé)任，工商要堅(jiān)決執(zhí)行。某飯店發(fā)生食物中毒事件，政府召開衛(wèi)生、工商、技監(jiān)、公安等部門會(huì)議并根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，責(zé)成衛(wèi)生部門對(duì)飯店處理突發(fā)事宜。衛(wèi)生部門在飯菜的檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)，致使用餐人員中毒的食物中，主要源于調(diào)料白糖中含有亞硝酸鹽，且在白糖經(jīng)銷處發(fā)現(xiàn)了有著同樣中毒成分的產(chǎn)品，于是責(zé)任流轉(zhuǎn)到工商部門。工商對(duì)境內(nèi)該企業(yè)生產(chǎn)的白糖進(jìn)行了全面的查封，檢測(cè)發(fā)現(xiàn)只有一袋白糖含有亞硝酸鹽，并不是企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量問題，可能涉及報(bào)復(fù)投毒問題，于是，行政責(zé)任又流轉(zhuǎn)到公安部門。從上述事例中可以看出，分清監(jiān)管職責(zé)，才真正有利于部門執(zhí)法效率的提高。2，分清監(jiān)管網(wǎng)格與行政主體之間的責(zé)任。目前工商部門推行了網(wǎng)格化監(jiān)管模式，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行定崗定責(zé)，那

么真正的法律意義上的監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)依然是行政主體。網(wǎng)格員的行政不作為，依然要靠行政主體的規(guī)定來加以約束。如果行政主體沒有列出一個(gè)清晰的行政行為明細(xì)的話，也就很難在今后的行政問責(zé)中找到承擔(dān)責(zé)任的下家。根據(jù)法律法規(guī)中的行政不作為的行為細(xì)分，具體行政監(jiān)管人員的責(zé)任承擔(dān)，確保在行政機(jī)關(guān)被問責(zé)的同時(shí)，明確職責(zé)履行的網(wǎng)格人員的責(zé)任。

(三)監(jiān)管

規(guī)避行政不作為重要途徑就是要積極行政，充分了解工商行政管理職責(zé)，強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管、全面履職。才能真正化解行政問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。1.行政許可、行政審查、行政強(qiáng)制、行政處罰。這些行政權(quán)的履行，是工商部門的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，也是工商部門監(jiān)管市場(chǎng)的有力武器。對(duì)涉及前置審批的。就要嚴(yán)格把關(guān)，真正體現(xiàn)法律的意圖。對(duì)違反法律法規(guī)的違法行為，需要進(jìn)行規(guī)制的，就要及時(shí)采取強(qiáng)制措施。適時(shí)適量的實(shí)施處罰。一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的合法生存，需要工商部門把關(guān)、規(guī)范，而基層工商行政行為的規(guī)范，需要監(jiān)管人員的積極履職、充分監(jiān)管。這需要工商部門在行政管理活動(dòng)中，加強(qiáng)無照經(jīng)營(yíng)的清理整頓、公平交易的行政執(zhí)法、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理。用更多、更好的監(jiān)管作為來規(guī)避行政問責(zé)。2.行政調(diào)解、行政契約、行政告誡、行政指導(dǎo)。對(duì)工商部門面臨的新問題、新難點(diǎn)，舊的法規(guī)難以規(guī)制的經(jīng)營(yíng)行為，需要區(qū)別對(duì)待。對(duì)那些社會(huì)危害小的草根經(jīng)濟(jì)行為，采取告誡、調(diào)解、指導(dǎo)等非行政手段，以柔性監(jiān)管措施調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)行為。通過對(duì)消費(fèi)者之間的矛盾開展行政調(diào)解，對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)的交易行為推廣行政契約，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的輕微違法實(shí)施行政告誡，并在企業(yè)經(jīng)營(yíng)與工商監(jiān)管之間搭建橋梁，通過企業(yè)自查、工商督察、適時(shí)監(jiān)控，重點(diǎn)開展行政指導(dǎo)，及時(shí)化解小問題、小矛盾、小違法，把違法行為消解在萌芽中，避免行政不作為，化解行政問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

(四)留痕

將監(jiān)管行為通過不同的形式體現(xiàn)出來，并對(duì)監(jiān)管痕跡作必要的運(yùn)轉(zhuǎn)，突出工商部門履職的成效。1.真實(shí)記錄。在行政問責(zé)隨時(shí)可能發(fā)生的今天，工商監(jiān)管人員應(yīng)對(duì)行政不作為的有效措施就是監(jiān)管留痕。工商目前推行的巡查表、重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)監(jiān)管檔案、簡(jiǎn)易處罰決定書、一般程序案件卷宗等紙質(zhì)材料，都是在突出監(jiān)管留痕。但是在監(jiān)管留痕的基本原則是必須是真實(shí)的。目前有些監(jiān)管人員在工作中弄虛作假，假卷宗、代簽名，有的甚至以空對(duì)空，真正到了講證據(jù)、拼實(shí)力的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)證據(jù)的重要性。2.合理運(yùn)用。工商部門掌握較多的行政資源，合理運(yùn)用資源有利于節(jié)約行政成本，騰出更多的時(shí)間實(shí)施監(jiān)管工作，有利于把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，通過更快捷的行政手段，達(dá)到老式監(jiān)管手段所不能達(dá)到的效果。以前的經(jīng)營(yíng)檢查需要逐門逐戶的簽字確認(rèn)，現(xiàn)在對(duì)信息的傳遞。就可以不需要再以人跑車動(dòng)等形式，只需要在電視上、媒體上、短信中進(jìn)行傳遞。就基本可以達(dá)到普遍通知的目的，既突出了監(jiān)管留痕，又及時(shí)實(shí)現(xiàn)了履職。3.適時(shí)公布。工商部門有時(shí)在行政管理工作中做了很多工作，也取得了很大的成績(jī)。要及時(shí)宣傳，將監(jiān)管成效公布于眾，爭(zhēng)取公眾的理解與肯定，發(fā)揮監(jiān)管痕跡應(yīng)有的作用。對(duì)一些可能擴(kuò)大或正在危害的違法行為及時(shí)地制止，通過宣傳告誡的方式提醒公眾，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，要在全國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享、達(dá)成監(jiān)管共識(shí)，通過集體行政消除違法危害，規(guī)制行政不作為行為。

(五)監(jiān)督

監(jiān)督是改變行政不作為現(xiàn)狀的保障，完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，加大對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督力度。1.完善監(jiān)督機(jī)制。全方位、多元化、立體化完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，要構(gòu)成疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，努力從監(jiān)督機(jī)制上預(yù)防不作為行政行為的發(fā)生。通過建立行政首長(zhǎng)接待日、接待電話等工作方式，直接了解人民群眾的意見，充分發(fā)揮廣大人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員最廣泛、最直接的監(jiān)督作用。2.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制，改革互相推諉、職責(zé)不明的管理體制：強(qiáng)化各部門內(nèi)部對(duì)執(zhí)法人員行政不作為的監(jiān)督和查處力度，規(guī)定對(duì)因不作為導(dǎo)致相對(duì)人損失的，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究當(dāng)事者和分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。以督促和震懾行政執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)。不斷完善行政復(fù)議、行政公開、行政審計(jì)、行政監(jiān)察等制度，健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。3.重視輿論監(jiān)督。當(dāng)前，在有些監(jiān)督手段尚未完全有效發(fā)揮作用的情況下，輿論監(jiān)督卻以其敏銳、直接、公開、快速、廣泛、深刻等特性發(fā)揮了獨(dú)到的、不可替代的監(jiān)督作用。工商部門也要重視發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，使輿論監(jiān)督成為揭露、抨擊、治理行政不作為的重要的監(jiān)督形式。