縣級(jí)政府財(cái)力困境成因分析及對(duì)策研究

陳　林

【摘要】 解決地方財(cái)政困難的一個(gè)重要途徑就是加大縣級(jí)政府財(cái)力培育,發(fā)展適合各地實(shí)情的縣域經(jīng)濟(jì),以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)促進(jìn)財(cái)政問(wèn)題的解決,走“經(jīng)濟(jì)-財(cái)政-經(jīng)濟(jì)”的辯證發(fā)展道路。本文以湖南省縣級(jí)政府財(cái)力培育為研究對(duì)象,在分析湖南省縣級(jí)政府財(cái)力困境現(xiàn)狀及成因的基礎(chǔ)上,提出湖南省縣級(jí)財(cái)力培育的宏觀政策。

【關(guān)鍵詞】 縣級(jí)政府;財(cái)力培育;湖南

近年來(lái),在國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)發(fā)展和國(guó)家財(cái)政收入連年快速增長(zhǎng)的背景下,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難越來(lái)越突出。這主要是由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整,省以下財(cái)政體制改革不到位,增人增支剛性增長(zhǎng),國(guó)民收入分配格局調(diào)整滯后等體制性、政策性多種因素綜合作用的結(jié)果,是城鄉(xiāng)分割和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)非協(xié)調(diào)發(fā)展在縣、鄉(xiāng)財(cái)政上的集中反映。

一、湖南省縣級(jí)政府財(cái)力困難的主要表現(xiàn)

(一)縣級(jí)財(cái)政收支差額與赤字

近年來(lái),隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和國(guó)家清費(fèi)立稅改革相繼出臺(tái),縣鄉(xiāng)預(yù)算外收入急劇下降,縣鄉(xiāng)財(cái)政的包袱大大增加?？h鄉(xiāng)政府作為一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),有其必須履行的政府職能,必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但由于縣鄉(xiāng)財(cái)政巨大的財(cái)政赤字和財(cái)政負(fù)擔(dān),大多數(shù)的縣鄉(xiāng)財(cái)政很難支持一級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),影響縣鄉(xiāng)政府職能的實(shí)現(xiàn)。

以長(zhǎng)沙市縣級(jí)政府為例,2003年財(cái)政赤字為41 502萬(wàn)元,2008年達(dá)到166 097萬(wàn)元,擴(kuò)大了4倍。不僅如此,縣與縣之間的財(cái)政收入與財(cái)政支出差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。在同一市內(nèi),以長(zhǎng)沙縣與望城縣為例,2003年財(cái)政收入、財(cái)政支出分別相差15 925萬(wàn)元和19 728萬(wàn)元,2008年分別達(dá)到37 021萬(wàn)元和47 953萬(wàn)元。不同市域,差距就更大了。以長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣與湘潭市湘潭縣為例,2003年財(cái)政收入湘潭縣為長(zhǎng)沙縣的37.51%,財(cái)政支出則為40.88%,2008年分別為25.97%和51.91%。可見(jiàn)財(cái)政收入差距不斷擴(kuò)大,財(cái)政支出相對(duì)縮小,故地方財(cái)政承受能力即財(cái)政赤字的差距不斷擴(kuò)大。

(二)文教體衛(wèi)經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重短缺

目前,工業(yè)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程確實(shí)使中國(guó)逐步躋身于世界強(qiáng)國(guó)之林。但長(zhǎng)期以來(lái),由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,忽視了微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的需求,致使我國(guó)大部分城市存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)文化建設(shè)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,這不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也加大了我國(guó)人口素質(zhì)、社會(huì)環(huán)境等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離。要改變這種狀況,必須從轉(zhuǎn)變政府職能入手,對(duì)文、教、體、衛(wèi)在社會(huì)發(fā)展中的作用給予充分的認(rèn)識(shí),并將科技和教育支出放到政府財(cái)政支出的首位,給予優(yōu)先考慮。2000年至2008年,湖南省文教體衛(wèi)財(cái)政總支出隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加,但占財(cái)政支出比例卻呈現(xiàn)出下降趨勢(shì),2008年僅為19.69%,是近9年來(lái)的最低水平,大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家35%—40%的水平。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障體系財(cái)政資金需求缺口巨大

農(nóng)村社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足,城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)施嚴(yán)重不平衡。目前,農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障工作僅在小范圍內(nèi)試點(diǎn)實(shí)行,社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍較小,用于農(nóng)村的社會(huì)保障資金費(fèi)用也較少。以湖南省為例,2001年用于農(nóng)村的保障資金為912.4萬(wàn)元,僅相當(dāng)于城市保障資金的3.4%,若加上農(nóng)村困難戶集體補(bǔ)助金487.0萬(wàn)元和農(nóng)村五保戶集體供養(yǎng)金14 467.5萬(wàn)元,也只有15 866.9萬(wàn)元,僅占湖南社會(huì)保障金總額的9.96%。可見(jiàn),農(nóng)村社會(huì)保障水平低下,支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出比例逐年下降,但不發(fā)達(dá)地區(qū)卻是最需要財(cái)政公正支持的。

二、湖南省縣級(jí)政府財(cái)力困難的原因分析

(一)行政機(jī)構(gòu)膨脹,事業(yè)管理費(fèi)高

多年來(lái),財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多,增長(zhǎng)過(guò)快,結(jié)構(gòu)不合理的狀況并沒(méi)有多大的改善。人浮于事的結(jié)果直接導(dǎo)致財(cái)政支出中用于工資的比例在增加,但行政效率卻低下,加大了尋租行為出現(xiàn)的可能性,增加了財(cái)政運(yùn)作成本。據(jù)調(diào)查,2001—2008年湖南省政府行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的9%—10%,并呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì);部門事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重高達(dá)30%;行政事業(yè)管理費(fèi)占比高達(dá)55%以上。財(cái)政支出絕大部分花費(fèi)在政府行政機(jī)構(gòu)、部門管理事業(yè)費(fèi)上,造成財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,導(dǎo)致財(cái)源培育不足,制約了財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

(二)縣域、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足

當(dāng)前,縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力增長(zhǎng)乏力,主要原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠。湖南是農(nóng)業(yè)大省,但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng);農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢,綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模小,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力弱,農(nóng)民增收的步伐緩慢。2008年湖南省農(nóng)民收入中的73.8%來(lái)自農(nóng)業(yè),其中,農(nóng)業(yè)收入中來(lái)自糧、棉、油、糖、煙葉的收入高達(dá)80%以上,來(lái)自果菜收入比重還不到10%。過(guò)去,在農(nóng)產(chǎn)品短缺的情況下,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直比較高,農(nóng)業(yè)只要增產(chǎn)就能帶來(lái)農(nóng)民增收。并且,湖南省農(nóng)業(yè)稅收年增長(zhǎng)幅度,從2000年的33%回落到2005年的9.6%直至近年才稍有回升。種種現(xiàn)象表明,農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民不增收和財(cái)政不增稅的問(wèn)題對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用已經(jīng)顯露出來(lái),并呈現(xiàn)不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。這是近幾年來(lái)縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政困難程度進(jìn)一步加大的重要原因。

(三)城鄉(xiāng)資源占有不均等導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入的不均等

1.城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響。我國(guó)建國(guó)50多年來(lái)人口增長(zhǎng)過(guò)快,農(nóng)村人口總量也是在遞增的,到2000年才有快速相對(duì)下降的跡象,但至今仍有將近61%的人口聚居在農(nóng)村,表明我國(guó)城市化水平仍然偏低,農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換仍然滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。農(nóng)村聚居大量的人口,必然導(dǎo)致極低的生產(chǎn)效率,這也和我國(guó)工業(yè)化的程度極不相稱。造成這種局面的根本原因當(dāng)屬我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度,到現(xiàn)在農(nóng)民要變成城市居民的主要途徑還是升學(xué)。因此,打破城鄉(xiāng)人口滯留的格局,加快城市化進(jìn)程,顯得尤為必要。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響。1978年以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)確實(shí)出現(xiàn)了高增長(zhǎng)。而到上世紀(jì)90年代中期以后,高增長(zhǎng)卻是由第二、第三產(chǎn)業(yè)拉動(dòng),而第一產(chǎn)業(yè)停滯甚至萎縮,這主要是由農(nóng)業(yè)的稟賦決定的,但還夾雜著人口因素。1997年以后,我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占到GDP的20%以下。同期,我國(guó)農(nóng)村人口仍占總?cè)丝诘?0%左右,結(jié)果就導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距變得特別突出。1978年,從三種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)來(lái)看,我國(guó)工業(yè)所占比重已達(dá)44.8%,具有人均GDP3 000美元以上中等發(fā)達(dá)國(guó)家的特征;而從勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)來(lái)看,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重高達(dá)73.3%,是人均GDP200美元以下農(nóng)業(yè)國(guó)家的典型特征。這里面的關(guān)鍵因素是人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整跟不上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。1999年,我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重為17.7%,而就業(yè)比重依然高達(dá)50.1%。根據(jù)庫(kù)茲涅茨的統(tǒng)計(jì)分析,當(dāng)人均GDP達(dá)到500美元時(shí),第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為31.4%?？梢?jiàn),我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重過(guò)大導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率過(guò)低。

三、培育湖南省縣級(jí)政府財(cái)力的宏觀政策研究

(一)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)與成員

益陽(yáng)市作為湖南省改革試點(diǎn)城市,2006年內(nèi),全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從144個(gè)精簡(jiǎn)到96個(gè),1 294名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡(jiǎn)為705人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制減少10 035人,精簡(jiǎn)率達(dá)63.4%。以益陽(yáng)市2005年底人口總數(shù)460.6萬(wàn)人為基數(shù),幾乎每300人中就有一名政府辦事人員;年度財(cái)政收入總額92 377萬(wàn)元,而財(cái)政支出達(dá)到317 808萬(wàn)元。從種種事實(shí)中我們不難看出,湖南省縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫,基層行政機(jī)構(gòu)人員冗雜,財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模過(guò)大,使得縣級(jí)政府財(cái)力無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求,無(wú)法促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求必須進(jìn)一步推行縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革,精簡(jiǎn)冗員。

可以根據(jù)“一級(jí)政權(quán),一級(jí)事權(quán),一級(jí)財(cái)權(quán),一級(jí)稅基,一級(jí)預(yù)算,一級(jí)產(chǎn)權(quán),一級(jí)舉債權(quán)”的基本原則,考察各地實(shí)際職能需要與財(cái)力因素,配備工作人員,避免出現(xiàn)人多反而不辦事、辦不好的情況。并且,政府的編制也應(yīng)該考慮一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政情況,在集中財(cái)力求發(fā)展的時(shí)期可以適當(dāng)縮減編制,等到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要更多的人才時(shí),再適當(dāng)引進(jìn),以達(dá)到比一開(kāi)始人員臃腫時(shí)更事半功倍的作用。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管

自從實(shí)施稅費(fèi)改革、全面取消農(nóng)業(yè)稅等政策后,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)失去其主要的財(cái)源。農(nóng)業(yè)稅在整個(gè)湖南省的財(cái)政收入中占了比較大的比重,在絕大多數(shù)沒(méi)有自主產(chǎn)業(yè),僅僅依靠農(nóng)業(yè)稅等稅費(fèi)收入取得財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性也越來(lái)越強(qiáng),“吃飯財(cái)政”的現(xiàn)狀都難以持續(xù)。在這樣的前提下提出逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”也是必然趨勢(shì)。采取預(yù)算共編、賬戶共設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管的管理模式,逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

(三)提高農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的分享比例

在現(xiàn)行征地制度下,除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外,所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的,無(wú)論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要,還是出于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等私人目的的需要,都借助國(guó)家土地征用權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用,征地的服務(wù)范圍超出了公共利益的界限。同時(shí),國(guó)家法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,在征地補(bǔ)償中對(duì)農(nóng)民的最低生活保障和就業(yè)保障未予足夠的考慮,特別是對(duì)于本來(lái)就很低的征地補(bǔ)償費(fèi)用,集體經(jīng)濟(jì)組織又要截留、分享,因此農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因,很難在短時(shí)期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位,而貨幣形式的社會(huì)保障體系又很不完善,致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。在土地用途管制下,農(nóng)民承擔(dān)了耕地保護(hù)、國(guó)家糧食安全、可持續(xù)發(fā)展等方面公共利益的代價(jià),卻不能全面分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的土地增值收益,不能得到應(yīng)有的公共財(cái)政上的支持和補(bǔ)貼,農(nóng)民的土地權(quán)益事實(shí)上集體性地受到了侵害。

(四)改革土地流轉(zhuǎn)制度和戶籍管理制度

要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度,一是要打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,允許集體非農(nóng)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)定價(jià);二是明確界定“公共目的”的內(nèi)涵和外延、明確界定政府土地征用權(quán)限和征用范圍,提高農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的分享比例;三是建立能夠全面、真實(shí)地反映土地資源價(jià)格、資源成本和社會(huì)保障價(jià)格的科學(xué)的地價(jià)評(píng)估體系,對(duì)批準(zhǔn)入市的土地進(jìn)行全面的定價(jià)評(píng)估,為征地補(bǔ)償提供價(jià)格依據(jù);四是在充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地發(fā)展補(bǔ)償、未來(lái)收益補(bǔ)償、社會(huì)保障補(bǔ)償以及勞動(dòng)力安置等因素的基礎(chǔ)上提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);五是對(duì)于有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的公益性占地,允許農(nóng)民入股,允許經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地以租賃形式轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地。

四、總結(jié)

縣級(jí)財(cái)政不再是一個(gè)單純的財(cái)政問(wèn)題,因此在討論縣級(jí)財(cái)力建設(shè)時(shí),不再局限于就財(cái)政而論財(cái)政,就經(jīng)濟(jì)而論經(jīng)濟(jì),而是將二者緊密結(jié)合起來(lái),辨證地分析縣級(jí)財(cái)力的“經(jīng)濟(jì)——財(cái)政

——經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式。具體來(lái)看,其主要體現(xiàn)在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)與培育財(cái)源、財(cái)力資源投入與縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入是源與水的關(guān)系,但我國(guó)現(xiàn)階段下,財(cái)政投入支持縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少。因此,應(yīng)辯證矛盾統(tǒng)一、長(zhǎng)短期相結(jié)合來(lái)看待財(cái)力培育與現(xiàn)階段財(cái)力困境問(wèn)題?！?/p>

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