我國國家結(jié)構(gòu)形式的發(fā)展和影響

摘要:目前對于國家結(jié)構(gòu)形式的基礎(chǔ)性研究仍然十分薄弱。國家結(jié)構(gòu)形式是指表現(xiàn)一國的整體與組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間相互關(guān)系的一種形式,它所表現(xiàn)的是一種權(quán)力劃分關(guān)系。本文簡述了我國國家結(jié)構(gòu)形式的現(xiàn)狀,發(fā)展和影響。

關(guān)鍵詞:國家結(jié)構(gòu)形式 中央和地方 單一制

國家結(jié)構(gòu)形式是國家的統(tǒng)治階級所采取的、按照一定原則來劃分國家內(nèi)部區(qū)域,調(diào)整國家整體與組成部分、中央與地方之間相互關(guān)系的國家外部總體形式。國家結(jié)構(gòu)形式與政權(quán)組織形式共同構(gòu)成了國家形式。國家結(jié)構(gòu)形式的形成受國家民族統(tǒng)一的背景、進(jìn)程和水平等因素的影響。現(xiàn)代國家的國家結(jié)構(gòu)形式主要有兩大類:單一制和復(fù)合制。其具體內(nèi)容亦呈多樣性,探討這些問題,筆者將從最基本的概念談起。

一、國家結(jié)構(gòu)形式的基本分類

國家結(jié)構(gòu)形式一般分為復(fù)合制和單一制兩種。它們都表現(xiàn)了一國的整體與組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間的相互關(guān)系即一種權(quán)力劃分關(guān)系。由于復(fù)合制的主要表現(xiàn)形式是聯(lián)邦,因此,聯(lián)邦制和單一制成為當(dāng)代國家結(jié)構(gòu)的主要形式。所謂聯(lián)邦制是指由兩個或多個成員國(邦、州、省、共和國)組成的主權(quán)國家。單一制國家是指若干個不享有獨(dú)立主權(quán)的一般行政區(qū)域單位組成的統(tǒng)一主權(quán)國家。根據(jù)中央權(quán)力的集中程度,單一制可分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型兩類。單一制國家形成的原因較為復(fù)雜,最普遍和最主要的原因一般是由于一個國家歷史上長期為一個民族或一個主要民族輔之其他少數(shù)民族的融合構(gòu)成,經(jīng)過歷史的沉淀己經(jīng)形成較為穩(wěn)定和基本同一的文化傳統(tǒng)。此外,也在一定程度上受宗教和政治傳統(tǒng)的影響。

一般的說,單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)是:第一,具有單一的憲法和國籍,有統(tǒng)一的國家統(tǒng)一最高權(quán)力機(jī)關(guān);第二,國家主權(quán)高度統(tǒng)一,對外行使國家主權(quán)的只能是中央權(quán)力機(jī)關(guān);第三,中央權(quán)力機(jī)關(guān)對內(nèi)高于一切。各行政區(qū)域的地方權(quán)力機(jī)關(guān)接受中央權(quán)力機(jī)關(guān)的集中領(lǐng)導(dǎo),對外不具有獨(dú)立性。即使個別地區(qū)享有一定的自治權(quán),但這種自治權(quán)被限制在統(tǒng)一的國家主權(quán)范圍內(nèi)。聯(lián)邦制國家的特點(diǎn):第一,國家整體與部分之間是一種聯(lián)盟關(guān)系,聯(lián)邦政府是對外交往的主體;第二,聯(lián)邦設(shè)有最高立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān),行使國家最高權(quán)力,并約束其聯(lián)邦成員;第三,聯(lián)邦各成員國有自己的立法和行政機(jī)關(guān),有自己的憲法和法律、國籍,管理本國內(nèi)的財政、稅收、文化等事務(wù);第四,聯(lián)邦和各成員國的權(quán)限劃分,由聯(lián)邦憲法規(guī)定。如果聯(lián)邦憲法與成員國的憲法發(fā)生沖突,以聯(lián)邦憲法和法律為準(zhǔn);第五,認(rèn)同統(tǒng)一的聯(lián)邦憲法,遵從代表國家利益的統(tǒng)一法律。

二、我國的國家結(jié)構(gòu)形式簡析

(一)我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本確立

新中國確立的國家結(jié)構(gòu)形式,是兩千多年以前建立的中央集權(quán)制的延續(xù)。中國自秦漢以來的地主經(jīng)濟(jì)及灌溉農(nóng)業(yè)對集權(quán)制的依賴,加上自然地理中的遼闊地域的松散性和內(nèi)部分裂性,使歷代王朝從觀念到體制,都把中央集權(quán)作為分封(或地方分權(quán))的對立物而不斷地予以鞏固和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)時,已形成了多元一體的民族格局有利于建立統(tǒng)一的單一制國家。

我國中央政府與各省、自治區(qū)、直轄市之間的關(guān)系是:在行政管理上,地方政府服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),各省省長、自治區(qū)主席、直轄市市長僅僅是地方政府的首長;立法方面,立法權(quán)統(tǒng)一由全國人大及其常委會行使,地方人大無權(quán)制定法律;司法體系上,從中央到地方設(shè)最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院等一套司法系統(tǒng)。

省(直轄市)和民族自治地區(qū)是我國解放以來一直實行的地方制度。省、直轄市內(nèi)實行較為集中統(tǒng)一的管理,自治地方實行中央領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治,民族地區(qū)具有較大的自治權(quán)。

(二)我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的新發(fā)展

由于政治生活、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、社會矛盾等諸多方面的變動和影響,各國的國家結(jié)構(gòu)形式亦有相應(yīng)的變革和調(diào)整。比如,二戰(zhàn)后,有的國家(中國、英國等)從集權(quán)走向放權(quán),而有些國家則從分權(quán)走向集權(quán)。我國恢復(fù)對香港和澳門行使主權(quán)后,特別行政區(qū)特殊的法律地位對國家結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生什么樣影響?

根據(jù)一國兩制的方針,依據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定,香港、澳門兩個特別行政區(qū)除國防和外交由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理外,與各省、自治區(qū)、直轄市不同的是:他們擁有自己的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。中央各部門均不得干預(yù)其根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》這兩部法律在香港和澳門兩地均起了本地憲法的作用,兩地立法會所制定的任何法律都應(yīng)以各自的基本法為依據(jù)而不能與其相抵觸。內(nèi)地的法律除有關(guān)國防、外交的法律以及全國人大決定的可在特別行政區(qū)施行的少數(shù)法律外,其他法律均不是凌駕于特別行政區(qū)的法律之上。

實行一國兩制后,我國的國家結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。從主權(quán)和國家構(gòu)成來說,一國兩制是單一制國家,國家主權(quán)是固有的,不是各個地區(qū)讓與的;特別行政區(qū)的存在和權(quán)力范圍不是固有的而是中央政府賦予的。從特別行政區(qū)實行高度自治來說,“一國兩制”又不完全等同于單一制國家,而是共有聯(lián)邦制的特點(diǎn),在某些方面甚至超過了聯(lián)邦制。“一國兩制”下,盡管外交權(quán)由中央政府掌握,但特別行政區(qū)有很大的外事權(quán)。香港、澳門和臺灣可以以“中國香港、“中國澳門、“中國臺灣”的名義,以中華人民共和國成員的身份參加很多外事活動。此外,在財政、貨幣、關(guān)稅、軍事(僅限于臺灣)等諸多事務(wù)的管理上,一國兩制下的特別行政區(qū)也擁有比單一制或聯(lián)邦制國家各地區(qū)政府更大的權(quán)力。

筆者認(rèn)為,特別行政區(qū)雖然有獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)以及最高司法終審權(quán)(這些是聯(lián)邦制的一些特征),這種自治權(quán)使我國的單一制蘊(yùn)含了聯(lián)邦色彩。不過,這些并不否定特區(qū)的地方行政區(qū)地位,因為它所享有的權(quán)力來源于中央政府的授權(quán),而不是自身固有的。并且它僅是中國的極小的一部分,作為矛盾的次要方面,對于中國整體的國家結(jié)構(gòu)不會造成很大影響。特別行政區(qū)可以作為我國國家結(jié)構(gòu)當(dāng)中的特例來看待;它會對我國的國家結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響但不足以改變我國是單一制的基本結(jié)論。

三、我國國家結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的影響

我國是實行民主集中制的國家,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國的民族多元化,經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立,以及特定的歷史國情決定了我國的國家結(jié)構(gòu)形式為復(fù)雜的、有中國特色的單一制形式,或者可以說,我國的國家結(jié)構(gòu)形式屬于混合型的單一制形式,因為它包含了多樣性的內(nèi)容及政黨的因素。理解我國采取單一制國家結(jié)構(gòu)形式的原因及單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn),有助于我們正確處理中央與地方的關(guān)系,發(fā)揮兩個積極性,為國家的穩(wěn)定和繁榮作出努力。改革開放以來,我國的各項事業(yè)發(fā)展迅速,許多問題應(yīng)運(yùn)而生,中央和地方的關(guān)系問題亦成為突出的問題之一。中央的過分集權(quán)嚴(yán)重影響了地方的積極性,制約了國家事業(yè)的健康發(fā)展。進(jìn)而,有學(xué)者主張,我國應(yīng)拋棄傳統(tǒng)的單一制,采取聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式。筆者認(rèn)為,處理中央和地方的關(guān)系應(yīng)在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式的框架下得到改進(jìn)和解決,任何一種國家結(jié)構(gòu)形式都不是萬能良藥。

毛澤東曾經(jīng)就提出:“我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣復(fù)雜,有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多?！钡?長期以來,我國在處理中央與地方的關(guān)系上堅持國家利益至上、中央權(quán)利優(yōu)先,“為了建設(shè)一個強(qiáng)大的社會主義國家,必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀(jì)律。破壞這種必要的統(tǒng)一是不允許的。”地方的特殊,是“為了加強(qiáng)全國統(tǒng)一所必要的特殊”。國家利益、中央的集中統(tǒng)一是主要的,地方權(quán)力的存在、地方管理權(quán)力的給予都是為了更好地維護(hù)國家利益、鞏固中央權(quán)力?？梢钥闯?地方的存在是中央的手段和工具。這樣的認(rèn)識隨著條件的變化也應(yīng)當(dāng)發(fā)生變化。中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)手段是法治還是人治?中央在哪些事務(wù)上可以對地方實施領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督?地方的權(quán)力來自于誰?中央與地方的權(quán)限發(fā)生沖突有誰解決?對于這些問題迫切需要規(guī)范和明確。

為了解決特定問題和完成祖國統(tǒng)一的歷史任務(wù),我國憲法創(chuàng)設(shè)了兩種獨(dú)特的制度,一是民族區(qū)域自治制度,二是特別行政區(qū)制度。決定國家結(jié)構(gòu)形式的,除了民族因素外,還有歷史的、現(xiàn)實的、民族心理的、意識形態(tài)的等各方面的因素。建議把黨和國家關(guān)于“一國兩制”的基本理念按憲法要求作系統(tǒng)闡述,使特別行政區(qū)在內(nèi)容上與普通行政地方、民族自治地方相呼應(yīng),形成一個完整的中央和地方形式表述體系,從根本上鞏固“一國兩制”思想在憲法中的地位。同時,構(gòu)筑完整的《憲法》、《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》三位一體的法律體系。

童之偉認(rèn)為,成熟的國家結(jié)構(gòu)形式至少應(yīng)具備以下幾個條件或特點(diǎn):存在著一定的民主事實;各層次政府的地位和權(quán)限由憲法和法律加以確認(rèn)和保障;行政區(qū)域劃分和各級政府間職權(quán)配置有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于國家長治久安;建立了各級政府間的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制及法定的權(quán)限糾紛裁決機(jī)關(guān),有憲法意識較深厚的國民、具備民主法制觀念的政治家和廉潔守法的文武官員隊伍。筆者認(rèn)為,在處理中央與地方的關(guān)系時,要充分考慮我國國家結(jié)構(gòu)形式的復(fù)雜性,并希望通過對我國國家結(jié)構(gòu)形式的簡單探討,澄清一些在處理中央和地方問題上的模糊認(rèn)識,為進(jìn)一步完善和協(xié)調(diào)我國中央與地方之間的關(guān)系提供一點(diǎn)新思路。一個國家無論采取哪一種國家結(jié)構(gòu)形式,只要其能根據(jù)變化的情況賦予其國家結(jié)構(gòu)形式新的內(nèi)容,能夠維護(hù)國家的穩(wěn)定和國民的安康,就是值得堅持的國家結(jié)構(gòu)形式。

參考文獻(xiàn):

[1]《毛澤東選集》第五卷,第275頁.

[2]《毛澤東選集》(第5卷)人民出版社1977年版,276頁.

[3]童之偉《從憲法學(xué)角度探析國家結(jié)構(gòu)形式的源與流》載《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1994年第6期.

作者簡介:李振良(1967-6),男,漢族,河南鄧州人,副教授,中共漯河市委黨校法學(xué)室主任。