東亞威權主義體制下的政治權力譜系

許開軼

摘 要:在東亞威權主義體制下,政治領袖大權在握,推行強人政治;受過良好教育、擁有專門知識和專門特長的技術精英和管理精英所組成的精英領導集團實際上掌控著國家政權,位于政治權力金字塔的頂層;軍人勢力對國家政治生活擁有巨大的干涉能力;推行“一黨獨大”的政黨制度;而工商企業(yè)界和宗教勢力影響有限,在政治權力譜系中的地位邊緣化。

關鍵詞:威權體制;政治權力;譜系

中圖分類號:D03 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0117-04

20世紀60、70年代,在東亞的韓國、中國臺灣、新加坡、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家和地區(qū),戰(zhàn)后曾一度建立起來的民主政體相繼垮臺,威權政體取而代之,形成了獨具特色的東亞威權政治。與此前所謂民主體制下的經(jīng)濟衰敗、社會動蕩形成鮮明對比的是,威權政治在東亞卻創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡,極大地改變了這些國家或地區(qū)的社會面貌。“東亞的成功很大程度上就在于經(jīng)濟發(fā)展與威權主義體制的緊密結合”,這已是關于東亞現(xiàn)代化研究中的一個被普遍認同的觀點。那么,對戰(zhàn)后東亞歷史的發(fā)展有著極為深刻影響的威權主義體制究竟是如何運作的?威權主義體制下的政治權力譜系究竟是如何配置、構架與維護的呢?這是一個極具研究價值的問題,對于正在發(fā)生政治與社會轉型的當代中國也具有十分重要的借鑒意義。

各國政治權力的基本載體是政府,而政府是由社會主要政治勢力組成或受其影響和制約的,因此,一國的政治權力譜系是各主要政治勢力在國家政治生活中的地位、作用、影響及其相互間的制約與平衡關系的綜合反映。在東亞,雖然各國的國情有所不同,但決定其基本政治權力譜系的主要政治勢力無外乎是:政治領袖、精英階層、軍隊、政黨、工商企業(yè)界和宗教勢力等,因此我們可以從這幾個方面著手逐一展開分析。

一、政治領袖:強人政治

在東亞威權政治國家,從總體政治構架來看,權力向行政集中,而從行政體系內(nèi)部來看,權力則向強人集中,具有強人政治的顯著特征。這主要表現(xiàn)在:各國一般都有一位或幾位鐵腕人物長期或連續(xù)執(zhí)政,這些鐵腕人物或稱政治強人都身居要職,擔任總統(tǒng)或總理,同時又是政黨領袖和軍隊統(tǒng)帥,大權獨攬,高高在上,他們是國家政治權力的頂點和核心,在國家政治、經(jīng)濟與社會生活中發(fā)揮著重大作用。如新加坡的成功和李光耀的名字緊密聯(lián)系,也無人否認樸正熙以及其后的全斗煥在創(chuàng)造“漢江奇跡”中的重要領導作用,此外臺灣的蔣介石、蔣經(jīng)國,印尼的蘇哈托,菲律賓的馬科斯,馬來西亞的馬哈蒂爾等也都是以“政治強人”的形象昭示于眾。強人政治是威權政治的典型縮影,那些“政治強人”既有過去傳統(tǒng)專制主義政治下大權獨攬的色彩,又有近代民主政治下相對親民、勵精圖治、振興民族的某種領導人形象。

強人政治可以說是后發(fā)國家現(xiàn)代化進程中的一種普遍性現(xiàn)象,在現(xiàn)代化起步的特定階段,其存在具有某種合理性。它可以在相對混亂復雜的環(huán)境下迅速穩(wěn)定社會秩序,確立國家的權威,并依靠國家權力聚合松散而微小的社會力量,使之釋放出超倍的能量,促進經(jīng)濟的快速增長。而且,在東亞這樣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變過程中,強人政治也有利于將分散成性的農(nóng)民改造成彼此相依的現(xiàn)代人。此外,從法治上講,發(fā)展中國家的法治應致力于強化國家權力,以維持一個穩(wěn)定的社會秩序為前提條件,不應像西方那樣,追求政治的多元化和權力的分散,[1]因此,東亞“強人政治”與法治社會也并非完全格格不入,它們也可以有不同程度的契合。例如新加坡的強人政治非常注重法理權威,就推行政策和措施的手段而言,雖然強硬,但具有高度制度化和法律化的特征,因而有確定性和延續(xù)性,這樣既能保證較長時域內(nèi)的績效,又反過來進一步維護了強人政治的權威。[2]

但是,這種本質上屬于“家長式控制”的政治模式畢竟從根本上講是與民主憲政的理念和原則相違背的,其消極影響顯而易見,不僅在實踐中存在突出的邊界問題,容易導致權力的濫用和腐敗,而且具有明顯的過渡性特征。當現(xiàn)代化的任務初步完成之后,它的積極影響日漸式微,而消極作用則會迅速突出出來,其就應當逐步退出歷史舞臺。新加坡前總理吳作棟在接受《遠東經(jīng)濟評論》訪問時就曾說,“一個需要在各方面同他人競爭的新世界中,我們不能一直依賴一個家長式的政府。如果你觀察新加坡,你會了解到政府正嘗試盡量退避,讓新加坡人民能有更多空間去發(fā)揮他們的主動性和創(chuàng)意?！盵3]653

二、精英階層:精英治國

根據(jù)精英主義和精英政治學的觀點,社會總是處于少數(shù)人(精英)的統(tǒng)治之下,是他們在社會中起決定性作用并把權力集中在自己手中,通過用高壓和操縱相結合的手段來維持其統(tǒng)治地位。由于精英集團結合緊密,它的成員行動時配合默契,內(nèi)聚力強。精英之間的聯(lián)絡較為便利,他們可以迅速動員起來去制定政策并采取主動。精英們不僅才能出眾,而且占有組織優(yōu)勢,這與民眾中的那種典型的一盤散沙、不能本能地迅速行動的形象形成鮮明的對比。精英通常利用他的地位來促進他的統(tǒng)治永久化。他控制著重要職位的晉升,甚至會提拔自己的家人、親戚或代理人。精英們不僅利用高壓手段來維持統(tǒng)治,還常常強調意識形態(tài)在使精英合法化和長久化方面的作用。[4]237-238雖然精英主義和精英政治學受到了馬克思主義和多元主義的激烈批判,但是作為一種研究途徑和分析手段,在政治學研究中其還是起著不可忽視的作用的,特別適用于對共產(chǎn)主義制度、軍政府和獨裁統(tǒng)治的研究。[4]239這一研究范式同樣也適用于對東亞威權政治的分析。

東亞威權主義政權無一例外地都奉行精英治國論。所謂精英,是指那些受過良好教育,具有專門知識或專業(yè)特長的在政府部門里發(fā)揮重要作用的政治精英和技術精英,他們是國家經(jīng)濟發(fā)展的設計師和籌劃者,重大的經(jīng)濟和社會決策都是由他們研究論證而作出的,而且,政府還盡可能地吸納各方面的專家進入國家行政體系,充當技術官僚的角色,指導國家的現(xiàn)代化發(fā)展。新加坡是倡導精英治國的典型。李光耀一貫公開主張新加坡必須由少數(shù)最優(yōu)秀的精英來主宰和治理。在他看來,在一個發(fā)達的社會里,平庸之輩當部長并無大礙,國家還是會生存,但是,“在發(fā)展中國家,一個杰出的政治領袖卻對國家的存亡有生死攸關的關系”。[5]488韓國自樸正熙執(zhí)政之后,大力倡導“專家政治”,軍政府中雖然主力是軍人,但文職技術官員比例大大增加,并且特別強調政府官員的專業(yè)化和高學歷化。印尼的蘇哈托吸收了一批在西方受過教育的專家教授掌管社會經(jīng)濟部門,著力提高政府維持秩序促進經(jīng)濟增長的能力。在菲律賓,馬科斯也任命了一些學有專長的人來管理國家的經(jīng)濟部門。在泰國,從沙立政府以來,技術官僚便是“實權派”,政府日常工作的所有實權部門都掌握在他們手中。[6]164

因此,可以看出,在東亞威權政治統(tǒng)治之下,各國(地區(qū))都存在一個由受過良好教育、擁有專門知識和專門特長的技術精英和管理精英所組成的精英領導集團。這個集團具有強大的政治勢力,擁有法律及其他機制限制和制約較少的政治權力的權威。他們能夠通過權力部門控制主要生產(chǎn)部門和企業(yè),支配多種社會資源和物質財富。所以,他們實際上掌控著國家政權,位于國家政治權力金字塔的頂層。

三、軍隊勢力:軍人干政

除了新加坡和馬來西亞,東亞大多數(shù)的威權主義政權都和軍人或軍人勢力集團存在密切關系,有的甚至是軍人直接掌握政權,他們在國家政治生活中占有突出的地位。在韓國,1961年樸正熙通過發(fā)動軍事政變建立了強有力的軍人政權統(tǒng)治。軍政府時期,各部部長都由高級軍官擔任,主要城市的市長由校級軍官擔任,各級政府部門的領導基本上都是軍人,中央各職能部門中83%以上都是軍人。[7]179在印尼,軍隊干政還在理論上得到論證并獲得法律上的認可。1966年8月,印尼陸軍在萬隆召開所謂學術研究會上通過的軍隊“戰(zhàn)斗信條”指出,“武裝部隊的陸軍從來不是政權的被動工具,也不是單純的治安維護者。陸軍對國家的總路線、對政府的好壞、對國家的安危、對‘建國五基和社會的維護不能保持中立,它不僅對軍事戰(zhàn)術負有主要責任,同時對社會生活的各個領域也負有責任”。在這次會議上,蘇哈托提出印尼從此進入“新秩序”時期,“新秩序的實質就是要建立軍人政治,依靠武裝部隊來控制國家”。[8]219這次會議奠定了軍人政權合法性的理論基礎。軍隊成為負有安全和政治雙重職能的機構。1982年,國會又通過了一部法律,規(guī)定軍隊不僅是一支軍事力量,而且也是一支社會力量。[9]304軍隊參政取得了徹底的合法性。在泰國,1932年以來的歷史,可以說就是一部軍人干政的歷史。[6]162而在臺灣和菲律賓,軍隊也是威權政治的主要支撐性力量。

軍人是發(fā)展中國家較早接受現(xiàn)代化熏陶的群體,也是社會中組織性最好的力量。軍人集團與傳統(tǒng)的官僚不同之處在于:他們較少傳統(tǒng)與保守,沒有政客的拖沓作風,大多數(shù)人對西方文明有較多的接觸,有明確的現(xiàn)代化意識,易于接受新事物。他們在執(zhí)掌政權后,一掃此前文人政府軟弱無力和腐敗無能的萎靡之氣,以鐵腕和暴力手段整合社會,解決了社會長期動蕩不安的頑癥,克服了四分五裂的政治和停滯不前的經(jīng)濟危機,使國家走上了穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)代化之路。當然,軍人干政也會產(chǎn)生許多弊端,在這方面,東亞國家(地區(qū))有過沉痛的教訓。實際上,這從正反兩個方面都反映出了軍人勢力在威權政治統(tǒng)治中的巨大影響力,他們是威權主義體制下政治權力譜系中的核心力量之一。

四、政黨力量:一黨獨大

在現(xiàn)代民主國家,政黨是主導性的政治力量,政黨制度則是民主政治體制的核心組成部分。在威權政治體制中,政黨政治雖然在本質特性和運作形式上與民主體制下大不相同,但同樣在國家的政治和社會生活中起著十分重要的作用,是政治權力譜系中的重要組成部分。

薩托利將政黨制度區(qū)分為:存在于多數(shù)發(fā)達社會的競爭性政黨制度,存在于多數(shù)新興發(fā)展中社會的無競爭政黨制度,以及存在于一些不定型國家中的假性政黨制度。在他看來,新興發(fā)展中社會的無競爭政黨制度,也就是單一政黨制度,包括極權的、威權的和實用的一黨制。各發(fā)展中國家和地區(qū)因社會發(fā)展階段和發(fā)達程度的不同都可以在這三種政黨組成的譜系中找到自己的位置。[10]259-278薩氏的觀點確實在東亞的政黨政治發(fā)展過程中得到了一定程度的驗證,威權政治時期,大多數(shù)東亞國家(地區(qū))實行的都是一種執(zhí)政黨占絕對優(yōu)勢地位的一黨獨大制政黨制度。新加坡實行的是典型的一黨優(yōu)勢制,其在允許多黨并存的情況下,人民行動黨處于絕對優(yōu)勢地位,長期壟斷政權;在馬來西亞,1974年以前,馬來西亞聯(lián)盟黨一直是主要的執(zhí)政黨,1974年以后,在聯(lián)盟黨基礎上又吸收其他一些政黨增擴而成的國民陣線,成為馬來西亞最重要的政治團體,也長期處于執(zhí)政黨的地位;在印度尼西亞,蘇哈托領導的以軍隊為核心的專業(yè)集團在政黨政治中處于主宰的地位;在菲律賓,馬科斯軍法統(tǒng)治時期,即從1978年到1986年,“新社會運動黨”作為馬科斯維護獨裁的工具,在各黨派中居于絕對優(yōu)勢的地位,是其他黨無可爭鋒的當然的執(zhí)政黨;[11]79在韓國,樸正熙及其以后的全斗煥、盧泰愚都實行以軍隊為靠山的一黨統(tǒng)治;在臺灣,蔣氏政權甚至實行“黨禁”,不準國民黨以外的任何政治力量“組黨”,僅有從大陸跟隨國民黨到臺灣的“中國青年黨”和“中國民主社會黨”這兩個“御用”小黨被允許“合法”存在,但卻受制于國民黨,毫無任何政治影響力;在泰國,雖然政黨政治的發(fā)展更多地帶有多黨制的色彩,但它是一種不成熟的、不規(guī)范的多黨制,而且常常被軍人的政變所阻斷,從1932年至1992年的59年時間中,有四次黨禁,使政黨在38年中處于非法狀態(tài),或者處于完全沒有活動的解散狀態(tài),因此可以說,威權政治時期泰國沒有連續(xù)的政黨和政黨制度。

綜觀東亞威權政治國家實行的政黨制度,可以看出以下一些基本特點:

第一,從政黨之間的關系上看,具有典型的非競爭性。東亞絕大多數(shù)威權政治國家的政黨政治形成的都是“一黨獨大”的局面,即只有一個政黨處于政治的核心,扮演執(zhí)政黨的角色,長期執(zhí)掌政權,其與其他政黨之間在相當多的地方存在著控制與服從、排斥與抵制的不平等關系,甚至是某種零和關系,平等、競爭與合作的黨際關系尚未成為主流。比如新加坡人民行動黨,長期以來它只是把反對黨當作衡量自己執(zhí)政滿意度高下的工具,總是以種種方式、包括公開但不光彩的手段來限制反對黨的發(fā)展。

第二,從政黨內(nèi)部成員之間的關系上看,具有明顯的不對稱性。威權政體中的政黨基本上都屬于精英型政黨,在政黨內(nèi)部,黨員與組織及領袖之間,下級與上級之間,在權力運行及互動交往中,大多數(shù)處于不對稱狀態(tài)。重大決策及其政治活動都在黨的干部層,尤其在中央高層進行,基層黨組織松散,普通黨員數(shù)量少,也缺乏積極的政治參與。而且政黨內(nèi)部往往既有森嚴的等級關系,又有復雜的派系關系,地域、職緣、血緣和家族等要素充斥其中,黨和派系的領袖儼然如同權威的家長一般管理著政黨和派系的組織和活動。

第三,從政黨功能上看,具有突出的全能性。在東亞,政黨一般都是早于民族國家出現(xiàn)的,“黨造國家”是比較普遍的現(xiàn)象,政黨不僅僅是西方意義上的社團,而且主要是國家產(chǎn)生的母體和推動發(fā)展的機器。不同于西方發(fā)達國家的適應性政黨,這些鑄造國家的政黨挾開國之余威,來決定國家的體制,決定其他政黨在該體制中的地位和作用,以及國家對經(jīng)濟社會的控制和干預方式等。因此,領導建國的執(zhí)政黨事實上分享了原本應由國家來承擔的許多政治職能。它們在循西方榜樣代表社會之余,還始終自覺或不自覺地執(zhí)行著傳統(tǒng)的東方式引導和教化職能。這種教化職能又與東亞政黨自身特有的社會動員職能緊密聯(lián)結,結果形成了一整套嚴密地滲透和控制社會生活的政治機制。這些政黨對政府權力尤為看中,較之西方發(fā)達民主社會的政黨,它們可能更不愿意做在野黨,事實上也很少出現(xiàn)西方那樣高度負責任、有能力并有成效地監(jiān)督和制衡政黨政府的在野黨。在東亞這樣一個歷史上就習慣于行政主導的地區(qū),政黨一旦執(zhí)政,它與政府的結合就會更為緊密,對權力的控制也就更為嚴密。為了獲取政府權力,個別政黨的行為甚至有極強的機會主義色彩,有時甚至不擇手段。[12]

應當說這種“一黨獨大”的政黨制度適應了東亞威權政治統(tǒng)治的需要。研究表明,在現(xiàn)代化初期,一黨制提供了強有力的制度化保證,因而往往能夠更好地維持社會穩(wěn)定。而且由于政黨是現(xiàn)代政治的產(chǎn)物,所以借之又可以賦予威權政治現(xiàn)代的形式。于是,“一黨獨大”制就成了相當長一段時期內(nèi)東亞主流的政黨政治形態(tài)。

不過,雖然在一黨獨大制條件下,社會、經(jīng)濟、種族和地域的結合相對容易,這有利于國家和地區(qū)的現(xiàn)代化,可政黨的連接國家與社會之間的橋梁、紐帶的作用卻難以充分實現(xiàn),其容納和消化新的政治參與、新的制度矛盾的能力很差。在一些地方,比如新加坡、印尼等國,由于長期不存在可能導致政黨輪替的實質競爭,一黨長期掌握政權曾導致政黨“政府化”,甚至于導致政治“黨國化”。這就削弱了政黨作為政治參與發(fā)展結果從而促使國家與政府分離的正面意義。更有甚者,在菲律賓、韓國等國“一黨獨大”最終還滑向了“極權獨裁”,形成了薩托利所講的“極權一黨制”,它是政治譜系上距離現(xiàn)代民主最遠的政黨體制。

五、工商企業(yè)界和宗教勢力:地位邊緣化

在西方發(fā)達資本主義國家里,工商企業(yè)界因其對財富和社會經(jīng)濟資源的廣泛占有而在政治上也獲得了顯赫的地位,擁有巨大的政治權力。作為最重要的利益集團,它們決定了政府的內(nèi)外政策的制訂與實施,決定了政權的歸屬。但是在東亞威權政治國家,工商企業(yè)界與政治權力結合的情況卻截然不同。東亞國家歷史上曾遭受殖民主義的殘酷奴役和剝削,民族經(jīng)濟的發(fā)展步履維艱,實力弱小,工商企業(yè)界在民族獨立的過程中起到的作用有限,所以相應地在民族獨立國家建立之后的政治權力分配中也完全成了配角。雖然20世紀60、70年代東亞國家經(jīng)濟迅速發(fā)展,工商企業(yè)界的經(jīng)濟實力也今非昔比,但東亞經(jīng)濟的發(fā)展走的是政府主導下的市場經(jīng)濟的道路,而且政府還利用國家社團主義的途徑將各種社會利益集團或團體納入威權政治的制度體系之內(nèi),所以工商企業(yè)界非但不能左右政府的決策和管理活動,反而對政府具有巨大的依賴性,東亞的那些大財團和大企業(yè)無不是在政府的扶植下才發(fā)展起來的,它們必須聽命于政府,圍繞著政府的指揮棒轉,否則將寸步難行。在東亞,官商一體,官商勾結這已是公開的秘密。所以,在威權體制下的政治權力譜系中,工商企業(yè)界只能是邊緣化的角色,必須依附于其他政治力量才能發(fā)揮其作用,實現(xiàn)其政治目的。

作為上層建筑的宗教不僅僅是人類社會精神生活中起重要精神撫慰作用的一種文化體系,而且還是為新型民族和國家的存在與發(fā)展提供意識形態(tài)支撐的重要政治資源,甚至有人認為“宗教實質上已經(jīng)成為了世界各國、各地區(qū)歷史發(fā)展進程中上層建筑的晴雨表”。[13]46東南亞是宗教十分發(fā)達的地區(qū),各國的宗教以各種不同的方式影響著各自國家的政治,所以考察東南亞威權政治下的政治權力關系當然不能忽視宗教勢力的影響。從總體上看,東南亞國家大都嚴格實行政教分離的政策,即使中南半島上佛教氣氛最濃厚的泰國也是如此。[11]350不過各國的威權統(tǒng)治者為了鞏固政治統(tǒng)治對宗教采取了既利用又控制的政策。許多東南亞國家將信教確定為國家政治意識,一些政黨也把宗教教義糅合進自己的意識形態(tài)中,使宗教成為凝聚民心以獲得政治統(tǒng)治合法化的重要手段。威權政府一方面給予了宗教勢力非同一般的政治地位,積極支持正常的宗教社會文化活動,爭取宗教徒的擁護,但又將宗教勢力的影響限制在不會動搖威權體制根基的范圍之內(nèi),對一些極端的、帶有分離主義性質的宗教勢力更是采取了嚴厲打擊的政策。相比而言,在韓國和臺灣這些世俗化比較強的國家或地區(qū),宗教勢力在國家政治生活中的影響要小了很多,在政治權力譜系中的地位自然也就比較低微。

東亞威權主義體制下的這種政治權力譜系的形成是由于歷史、現(xiàn)實等諸多因素綜合作用的結果,具有鮮明的東亞特色,它適應了威權政治運作的基本要求,因而在一定時間內(nèi)發(fā)揮了穩(wěn)定社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展等積極作用,但其弊端也十分明顯,當社會發(fā)展水平達到一定高度,特別是當民主的社會根基逐漸成熟之后,這種政治權力譜系必將隨著威權體制的瓦解而退出歷史的舞臺。

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[責任編輯:王潤秋]