政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)探析

張　宜　張園園　楊俊松

中圖分類號(hào)：F810.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-0992(2009)10-125-02

摘要：隨著政府主權(quán)外債規(guī)模的迅速擴(kuò)大，外債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為影響財(cái)政安全的重要因素，本文主要說(shuō)明政府主權(quán)外債主要有哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而為其制定風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：政府；主權(quán)外債；風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債是以政府信譽(yù)和財(cái)政資金擔(dān)保償還，以一國(guó)政府名義向國(guó)際金融組織或外國(guó)政府的借款。改革開放以來(lái)，政府主權(quán)外債利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為我國(guó)利用外資的重要形式，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。但它是一把“雙刃劍”，是“引擎”和“桎梏”的混合體，既可推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，如果對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和防范不到位，就可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，乃至金融危機(jī)。1994年的墨西哥金融危機(jī)、1997年的東南亞金融風(fēng)暴都值得我們引以為戒。因此，要利用好政府主權(quán)外債這把“雙刃劍”，趨利避害，充分認(rèn)識(shí)其存在的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)而至關(guān)重要。

一、規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指由政府主權(quán)外債規(guī)模產(chǎn)生的外債風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)模過小，不能滿足需求，而規(guī)模過大，則可能產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)。通常而言，我們所說(shuō)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指政府主權(quán)外債規(guī)模過大帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政府主權(quán)外債與其他債務(wù)一樣，其舉借的規(guī)模應(yīng)有一個(gè)“度”，并不是越多越好。當(dāng)前所借債務(wù)未來(lái)是需連本帶息償還的，一旦超出合理的數(shù)量界限，其規(guī)模的過度擴(kuò)大就極可能在未來(lái)發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)。決定政府舉借外債規(guī)模的影響因素眾多，主要包括外債需求、配套能力、償還能力和政府承受力等。

二、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

在政府外債規(guī)模確定的情況下，合理配置外債結(jié)構(gòu)尤為重要。通過對(duì)外債構(gòu)成比例進(jìn)行優(yōu)化組合，可以降低籌資成本，獲得最大利益。若比例結(jié)構(gòu)不合理，則容易導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)地區(qū)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債的地區(qū)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是指不同地區(qū)的政府主權(quán)外債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。舉借主權(quán)外債固然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很好的推動(dòng)作用，可如果不考慮自身償債能力，盲目舉債，其風(fēng)險(xiǎn)也是不言而喻的。我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)狀是經(jīng)濟(jì)越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)資金的需求越是迫切，也越是缺乏還本付息能力。經(jīng)濟(jì)比較落后的民族地區(qū)和貧困山區(qū)，地方財(cái)力十分脆弱，若該地區(qū)的主權(quán)外債規(guī)模超出了該地區(qū)財(cái)政的承受能力，財(cái)政還貸壓力極大。而一旦發(fā)生政府預(yù)算扣款，就勢(shì)必影響財(cái)政平衡。

(二)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府主權(quán)外債投向不同項(xiàng)目而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于各項(xiàng)目的收益率及應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力不同，外債資金在投向項(xiàng)目的分布結(jié)構(gòu)會(huì)直接影響到期債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)。如世行貸款用于傳染病和地方病控制項(xiàng)目、教育基金項(xiàng)目等公益性貸款項(xiàng)目，由于這些項(xiàng)目屬非營(yíng)利性項(xiàng)目，而且大多處于落后貧困地區(qū)，一旦出現(xiàn)規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目不能落實(shí)等情況，還貸資金就無(wú)法如期到位，將極大增加財(cái)政還貸壓力。

(三)還貸期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債的還貸期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指貸款的寬限期與項(xiàng)目建設(shè)期及償還期與項(xiàng)目投資回收期的匹配風(fēng)險(xiǎn)。與國(guó)內(nèi)貸款不同，政府主權(quán)外債的貸款回收不是在貸款期結(jié)束后一次性連本帶息全額收回，而是在整個(gè)貸款期內(nèi)規(guī)定一定的寬限期(國(guó)際金融組織貸款的寬限期一般為5年，外國(guó)政府貸款的寬限期一般為建設(shè)期)，在寬限期之內(nèi)，只對(duì)已使用的貸款計(jì)收利息，在寬限期結(jié)束后，則按一定的方式，如等額償還、等比償還等，逐年收回一定的本金及利息。因此，若項(xiàng)目建設(shè)期與貸款寬限期、償還期與項(xiàng)目投資回收期不匹配，就可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目正在建設(shè)，尚沒有正常、穩(wěn)定、充足的收益時(shí)就要開始償還本金的情況。

三、匯率風(fēng)險(xiǎn)

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界各主要國(guó)家普遍實(shí)行浮動(dòng)匯率制，我國(guó)自2005年7月21日起，也開始實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)，參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度。浮動(dòng)匯率制下，國(guó)際金融市場(chǎng)各主要貨幣之間，不僅匯率發(fā)生頻繁、大幅度的波動(dòng)，而且其相互強(qiáng)弱地位也變幻莫測(cè)，國(guó)際金融市場(chǎng)中的匯率風(fēng)險(xiǎn)日漸增大。我國(guó)大部分使用政府主權(quán)外債的項(xiàng)目單位，其主要收入來(lái)源為人民幣，而政府主權(quán)外債的最終償還需要相應(yīng)外幣，這種幣種的不匹配就造成了外債的匯率風(fēng)險(xiǎn)?；仡欉^去30多年的歷史， 以日元為例，我們可以看到美元兌日元匯率最高達(dá)1美元兌360日元(1971年)，最低曾達(dá)1美元兌79.83 日元( 1995年)，其漲跌波動(dòng)是非常劇烈的。

四、利率風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債利率有固定利率和浮動(dòng)利率兩種。對(duì)于固定利率貸款部分來(lái)看，我國(guó)政府舉借主權(quán)外債特別是世行貸款主要集中于20世紀(jì)80年代末到90年代中期，外債利率低于當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)內(nèi)銀行貸款利率。但自1995年7月起，我國(guó)國(guó)內(nèi)銀行貸款利率不斷走低，以貸款期五年以上的銀行貸款利率為例，1995年7月1日以前，年利率為15.30％，后逐年走低，當(dāng)前為5.94％。而世行貸款仍維持原貸款利率，而且我國(guó)還需承擔(dān)匯率風(fēng)險(xiǎn)，折合實(shí)際利率可能已高于當(dāng)前國(guó)內(nèi)銀行貸款利率。對(duì)于浮動(dòng)利率貸款部分來(lái)看，由于國(guó)際金融市場(chǎng)變幻莫測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)管理難度大。既存在因利率下降而獲得好處，也存在因利率上升而增加成本。

五、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要指政府主權(quán)外債貸款項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效益風(fēng)險(xiǎn)。政府主權(quán)外債資金作為一種有償性資金，是需要到期還本付息的，而償債資金的重要來(lái)源之一是投資后所形成的項(xiàng)目效益。對(duì)于非盈利性項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指能否按協(xié)議規(guī)定正常運(yùn)行，發(fā)揮出預(yù)期的社會(huì)效益，主要反映在到期還貸資金難以落實(shí);而對(duì)于盈利性項(xiàng)目，效益好壞，將直接影響還款能力，如果項(xiàng)目效益不好或虧損，貸款風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大，主要反映在貸款單位經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟(jì)效益差，導(dǎo)致還貸困難。

六、采購(gòu)損失風(fēng)險(xiǎn)

政府主權(quán)外債往往附帶有“限制性采購(gòu)”條款，對(duì)貸款借方采購(gòu)第三國(guó)設(shè)備的比例進(jìn)行限制，要求所貸額全額或大部分用于購(gòu)買貸款國(guó)的設(shè)備。而借方在設(shè)備采購(gòu)中可能存在的采購(gòu)損失風(fēng)險(xiǎn)有: (1) 項(xiàng)目初始設(shè)計(jì)脫離實(shí)際需要，致使先進(jìn)設(shè)備因無(wú)配套設(shè)施而根本無(wú)法發(fā)揮優(yōu)勢(shì)；(2) 引用設(shè)備不適用，造成設(shè)備閑置；(3) 對(duì)項(xiàng)目配套資金以及項(xiàng)目建成后的市場(chǎng)前景估計(jì)不足，使得項(xiàng)目建設(shè)一拖再拖或建成后又不能發(fā)揮效益。

七、配套資金風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)外貸款機(jī)構(gòu)與境內(nèi)項(xiàng)目單位簽訂貸款合同時(shí)，往往在合同中明確中方需按比例提供項(xiàng)目配套資金。而且約定貸款將采取按項(xiàng)目進(jìn)度和相關(guān)付款證明進(jìn)行提款報(bào)賬， 如果配套資金不能按期到位， 國(guó)外貸款機(jī)構(gòu)就會(huì)停止對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行撥款。而國(guó)內(nèi)有些項(xiàng)目單位不理解政策或當(dāng)?shù)卣鲇谧陨碚?jī)考慮，急于將國(guó)外資金引進(jìn)來(lái)， 在配套資金沒有落實(shí)或部分落實(shí)的情況下盲目承諾， 結(jié)果造成“因缺錢而借錢，借了錢更缺錢”的局面，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常開工或中途缺錢停工，對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施和日后的債務(wù)按期還貸產(chǎn)生不利影響。

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