我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計的難點和配套措施

張熠策

摘要:雖然目前我國房地產(chǎn)事業(yè)取得了高速發(fā)展,但財稅收入增長速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯于不動產(chǎn)價值增長速度,因而建立合理的物業(yè)稅稅收制度已成為我國財稅體系改革的重要課題。而物業(yè)稅設(shè)立的實質(zhì)就是進(jìn)行稅收立法并對與之相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行改革,因而本文通過對我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計難點的分析,提出其基本框架,進(jìn)而歸納了配套措施,即完善的物業(yè)等級和評估體系和建立合理的稅收征管機(jī)制。

關(guān)鍵詞:物業(yè)稅;法律;措施

近年來,隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,尤其是隨著我國房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展,物業(yè)稅作為一種以保有階段的物業(yè)為征收對象,按照的物業(yè)評估價值向所有者或使用者征收的一種稅,已逐步提上了我國現(xiàn)存房地產(chǎn)稅制改革的議事議程。回顧我國物業(yè)稅稅制改革的發(fā)展歷程,早在2003年10月,十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中黨中央就首次提出:“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革,條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”的構(gòu)想,其后在2006年至2008年三年間先后在北京、深圳、南京、重慶、福建、天津等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市進(jìn)行試點,并于2009年5月25日在中央下發(fā)的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》中,再次明確提及:“深化房地產(chǎn)稅制改革,研究開征物業(yè)稅”,種種跡象表明:物業(yè)稅即將正式提到立法的議程上。但是,從目前的情況看,物業(yè)稅作為一種新稅種面臨許多難題,尤其是同物業(yè)稅征稅范圍、征稅對象以及計稅依據(jù)等核心內(nèi)容密切相關(guān)的我國現(xiàn)行的土地法律制度、城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)法律制度、不動產(chǎn)評估法律制度等的相關(guān)法律制度存在明顯缺陷,使得物業(yè)稅進(jìn)入立法程序面臨重重困難。因而,通過對物業(yè)稅基本原理的分析,結(jié)合我國的實際國情,探索物業(yè)稅法律制度設(shè)計的難點和配套措施,不僅有利于整合和修改各種房地產(chǎn)稅費條例,提升其法律地位;而且對立法整合同不動產(chǎn)相關(guān)的各種稅制具有重要意義。

一、我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計的難點分析

(一)立法程序復(fù)雜且周期較長。物業(yè)稅立法的重要前提和基礎(chǔ)就是明確該稅種的法律地位和立法程序,并調(diào)整和確立其同其他相關(guān)法律的關(guān)系。首先,按照我國現(xiàn)行立法程序,稅種的新增必須啟動全國人大的相關(guān)審核程序,明確其具體法律地位和法律關(guān)系后才能執(zhí)行。但是,實踐中,這一程序的過程相當(dāng)繁瑣,包含:部委立項、多部門決策、國務(wù)院法制辦審查、人大常委會決議等,最后才提交全國人民代表大會審核,其間由于涉及到從地方到中央方方面面的利益調(diào)整,因而一般二到三年之內(nèi)難以完成全部程序;其次,由于物業(yè)稅是一個相對比較復(fù)雜的稅種,開征物業(yè)稅必然會涉及很多稅費的整合和修改,以及由此產(chǎn)生的一系列法律法規(guī)的重新修訂乃至廢止,例如,僅免收土地出讓金一項,就會導(dǎo)致《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等一批法律法規(guī)的修改。因而,從短期上看,當(dāng)前我國物業(yè)稅立法的基礎(chǔ)并不完善。

(二)缺乏健全的物權(quán)制度。從屬性上看,物業(yè)稅屬于財產(chǎn)稅的一種,其主要對納稅人所持有的物業(yè)保值增值而設(shè)立的稅收,但前提是對物業(yè)或不動產(chǎn)的物權(quán)歸屬有清晰的界定。但是,首先從土地產(chǎn)權(quán)上看,在我國土地是國有的,購房者只擁有70年的產(chǎn)權(quán),且存在各種限制,也就是說,購房者所購買的物業(yè)的所有權(quán)隨著時間的增長其內(nèi)在價值是不斷貶值的。因而,我國物業(yè)稅征收的基礎(chǔ)不牢固;其次,從物業(yè)產(chǎn)權(quán)上看,目前,我國房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中,除一般的商品房產(chǎn)權(quán)外,還存在各種各樣性質(zhì)的產(chǎn)權(quán),如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、房改房、集資房、合作建房、小產(chǎn)權(quán)房、市政建設(shè)用房等,由于政策上的原因,就我國現(xiàn)行的相關(guān)法律制度還難以明確界定各種房地產(chǎn)的物權(quán)歸屬。

(三)缺乏完善的不動產(chǎn)評估法律制度。根據(jù)國外經(jīng)驗,開征物業(yè)稅通常須以土地和房產(chǎn)的評估價值或租金價格作為計稅依據(jù)。但是,一方面,目前我國不動產(chǎn)租賃和評估市場的相關(guān)法律制度并不完善,存在大量的隱蔽性租賃和非公允的評估,使得稅務(wù)部門難以進(jìn)行有效的監(jiān)管和征稅;另一方面,由于我國不動產(chǎn)租賃市場和不動產(chǎn)評估市場的建設(shè)還處于初級階段,存在大量的投機(jī)和不規(guī)范的市場行為,表現(xiàn)在:市場租金價格隨市場供求關(guān)系變化處于不斷波動狀態(tài),且起伏較大,具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性;評估機(jī)構(gòu)不同,評估結(jié)果可能相差甚遠(yuǎn),造成評估結(jié)果難以執(zhí)行等。因而,目前將房屋租金和評估市場價格作為我國物業(yè)稅的計稅依據(jù)還存在一定程度上的法律障礙。

(四)稅負(fù)水平難以確定。首先,我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計的一個重大難題,就是如何解決舊房的重復(fù)征稅問題,即如何制定合理的從“土地批租制”過渡到“物業(yè)稅制”的稅收正常和法律制度。由于在我國,土地批租制已有20余年的歷史,相當(dāng)數(shù)量的房地產(chǎn)已經(jīng)一次性交納了幾十年的年金及相關(guān)稅費,因而,若按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對所有房地產(chǎn)開征新稅,將面臨著對大量舊房重復(fù)征稅的問題,從法律角度上看是顯失公允的。其次,開征物業(yè)稅將會同時影響到物業(yè)的開發(fā)環(huán)節(jié)、建設(shè)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)等多個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)涉及到大量的稅費,既有稅務(wù)部門和房地產(chǎn)管理部門在流通環(huán)節(jié)征收的各種稅費稅,又有土地管理部門在開發(fā)和建設(shè)環(huán)節(jié)收取的土地出讓金等各種費用,這些稅費的保留、廢除、修改和合并在短期內(nèi)難以測算出來。以上分析表明:從法律角度對我國物業(yè)稅的稅負(fù)水平進(jìn)行限定面臨重重困難。

二、我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計的基本框架

依據(jù)立法原則,稅收法定這一法律效果的法律要件就是稅收要件的充足,表現(xiàn)為課稅要素法定,即將納稅人、稅率、稅目、征稅范圍、稅收征管和減免稅等要素由法律予以明確規(guī)定,并由此形成稅收法律制度的基本框架,使納稅人產(chǎn)生相應(yīng)的法定納稅義務(wù)。

(一)納稅人選擇。由于我國現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度不完善,產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)分離現(xiàn)象比較普遍,因而在物業(yè)稅納稅人的選擇上應(yīng)包括物業(yè)所有者和使用者,實行屬地和屬人的雙重稅收管轄權(quán),將納稅人同時設(shè)定為居民和非居民。同時可參照國際慣例,實行稅收抵免和稅收饒讓,以免重復(fù)征稅。

(二)稅率選擇。從我國物業(yè)稅所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能上看,我國物業(yè)稅宜采用比例稅率的方式,以形成鼓勵置業(yè)的政策導(dǎo)向。在具體稅率設(shè)置上可由國家統(tǒng)一確定稅基和稅率幅度,地方各級政府依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r、納稅人的負(fù)擔(dān)能力、地方政府財政預(yù)算和不動產(chǎn)的使用情況和實際價值等多方面因素綜合確定本區(qū)域的使用稅率。

(三)征稅范圍選擇。依照國際經(jīng)驗,物業(yè)稅的課稅重要原則之一就是采取“寬稅基”。因而,首先,我國物業(yè)稅的征稅范圍要突破我國目前各類房地產(chǎn)稅費僅對城鎮(zhèn)課征的局限,拓展到我國廣大的農(nóng)村;其次,由經(jīng)營性房地產(chǎn)拓展至非經(jīng)營性房地產(chǎn);最后,根據(jù)城鄉(xiāng)收入差距,合理設(shè)置物業(yè)稅減免稅范圍和減免對象。

(四)稅目選擇。由于目前,在我國,土地為國家所有,而房產(chǎn)則部分私有,因而應(yīng)區(qū)分不同所有制形式和財產(chǎn)性質(zhì)分別征稅,即采用土地稅和房產(chǎn)稅的分設(shè)稅目的方式,即可以有效體現(xiàn)土地和房屋的實際價值,降低征管難度,也可以有效調(diào)節(jié)土地稅和房產(chǎn)稅所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能。

(五)稅收征管。稅收征管的起點應(yīng)是納稅人實質(zhì)性使用不動產(chǎn)時,征稅地點應(yīng)采取就近原則,即按照不動產(chǎn)的所在地分別向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)繳納,征稅周期可參照國際慣例采取按季度、半年或年度征收。

三、我國物業(yè)稅法律制度設(shè)計的配套措施

(一)建立完善的物業(yè)等級和評估體系。完善、統(tǒng)一的物業(yè)登記和評估體系是物業(yè)稅有效實施的重要保障,其不僅有利于加強(qiáng)對稅源的監(jiān)控,而且有利于避免物業(yè)評估中的多重標(biāo)準(zhǔn)。具體包括:首先,轉(zhuǎn)變以往多部門登記、分級登記和分塊登記的繁雜制度,通過現(xiàn)代化的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),對物業(yè)的開發(fā)環(huán)節(jié)、建設(shè)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)等各個環(huán)節(jié)的相關(guān)信息進(jìn)行詳細(xì)登記,從而形成精簡、高效、公正、統(tǒng)一的物業(yè)產(chǎn)權(quán)登記體系和數(shù)據(jù)庫,并配以合理的信息披露和查閱制度,以有效避免各種私下交易,增強(qiáng)物業(yè)稅征收的有效性和公正性;其次,堅持建立中央指導(dǎo)和監(jiān)管、地方自主運行相結(jié)合的物業(yè)評估體系,即由中央通過立法來規(guī)范物業(yè)評估機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序、經(jīng)營范圍和法律責(zé)任,并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對地方評估管理機(jī)構(gòu)和評估市場的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo),地方政府在實際評估過程中可采取政府主建和委托評估相結(jié)合的方式進(jìn)行評估,從而充分調(diào)動各種資源,提高評估隊伍的專業(yè)化和現(xiàn)代化水平;最后,建立各級評估復(fù)審機(jī)構(gòu),對納稅人和評估人員在一定期限內(nèi)提出的評估異議進(jìn)行復(fù)審,以避免納稅人、評估機(jī)構(gòu)和評估人員的不正當(dāng)行為。

(二)建立合理的稅收征管機(jī)制。首先,由于目前我國稅制征管體系還不完善,對國民納稅意識教育也還處于初級階段,為有效監(jiān)控稅源、避免稅收流失給國家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)損失,我國的物業(yè)稅征收管理機(jī)制可借鑒個人所得稅征收的模式,將國際通行的自主申報的納稅方式同代扣代繳、代收代繳的強(qiáng)制性征收模式相結(jié)合的方式。例如,針對納稅人自有不動產(chǎn),可委托物業(yè)公司或所在工作單位代收代繳稅款,針對沒有扣繳義務(wù)人或扣繳義務(wù)人未扣繳稅款的,可采取納稅人自行申報進(jìn)行扣繳稅款;其次,由于物業(yè)稅的征收設(shè)計到多個部門和各方面利益,因而必須建立各級行政管理部門之間的有效配合和協(xié)同機(jī)制,并通過加強(qiáng)地方立法,明確各部門之間配合的內(nèi)容和方式,明確物業(yè)開發(fā)、建設(shè)、流通、處置和管理各環(huán)節(jié)的行政職能部門應(yīng)及時為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的相關(guān)資料,以及在征收和管理過程中應(yīng)采取的配合行動,同時制定嚴(yán)格的問責(zé)制和相應(yīng)的處罰措施,從而有效避免各部門之間的推諉和扯皮,使各部門配合納入法制管理程序。

總之,征收物業(yè)稅是將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市地產(chǎn)稅、土地增值稅及土地出讓金等稅費合并,就是把本來一次交70年的土地出讓金分為70年征收,這些對地方財政影響甚大,而且征收物業(yè)稅前要摸清每個人的房產(chǎn)情況,前期準(zhǔn)備工作量很大,征管難度也很大,因此可以采取分步實施、分類管理,先試點再推廣的策略。

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(作者單位:成都廣播電視大學(xué))