統(tǒng)計(jì)立法的一段往事

霍潤(rùn)濤

2009年6月27日,一件足以對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)工作的未來(lái)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,值得載入統(tǒng)計(jì)史冊(cè)的大事件——《統(tǒng)計(jì)法》修訂,歷經(jīng)四年走完所有程序,終于“一錘定音”。人民大會(huì)堂,全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議高票通過(guò)《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法(修訂草案)》。

時(shí)間回到26年前,筆者始離校門入行統(tǒng)計(jì),恰逢新中國(guó)第一部《統(tǒng)計(jì)法》誕生。初識(shí)《統(tǒng)計(jì)法》,是閱讀張貼于樓道和辦公室的宣傳布告。談不上有多少了解,更沒(méi)想過(guò)它會(huì)與自己后來(lái)從事的工作有密切聯(lián)系。及至四年后,北京市統(tǒng)計(jì)局法規(guī)制度處正式設(shè)立并調(diào)入,便與之相伴至今,親歷并見(jiàn)證了國(guó)家及地方立法的一路兼程。謹(jǐn)擷幾片散碎記憶,以追念北京統(tǒng)計(jì)立法的一段過(guò)往經(jīng)歷。

■ 艱難啟程

今天看來(lái),談及國(guó)家或地方立法話題,恐難以離開(kāi)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貒?guó)家法制建設(shè)環(huán)境和統(tǒng)計(jì)工作社會(huì)認(rèn)知狀況。1983年的國(guó)家《統(tǒng)計(jì)法》,形成于共和國(guó)成立30多年之后。作為記錄國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的統(tǒng)計(jì)工作,直至經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”和“文革”的深刻教訓(xùn),才有了專門立法。而當(dāng)時(shí)處于國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)過(guò)渡期,統(tǒng)計(jì)工作之于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要作用仍未被廣泛認(rèn)知,立法思維偏于保守,決定了1983年法的“剛”性不足,帶有明顯的歷史局限。

無(wú)可否認(rèn),1983年《統(tǒng)計(jì)法》對(duì)于國(guó)家統(tǒng)計(jì)工作從無(wú)法可依到有法可依具有里程碑意義,但也必須正視其“起步晚”、“先天弱”的缺陷,以至在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期法律執(zhí)行不力,境遇尷尬。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局適時(shí)作出被后來(lái)實(shí)踐證明是行之有效的決斷——以地方性統(tǒng)計(jì)立法彌補(bǔ)國(guó)家統(tǒng)計(jì)立法之不足,從而推進(jìn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)立法的進(jìn)程(后被形容為“農(nóng)村包圍城市”)。從1987年開(kāi)始,各省(自治區(qū)、直轄市)的地方立法工作迅即啟動(dòng)。以貴州、山西、湖南等省為代表的地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)的相繼問(wèn)世引領(lǐng)并帶動(dòng)了全國(guó)性立法工作的普遍開(kāi)展。

應(yīng)當(dāng)說(shuō),國(guó)家統(tǒng)計(jì)立法有今天的日臻完善,凝聚著全國(guó)統(tǒng)計(jì)工作者的集體智慧和貢獻(xiàn)。各地緊密結(jié)合統(tǒng)計(jì)實(shí)踐、創(chuàng)建了大量富有特色和實(shí)效,被實(shí)踐證明“管用”的統(tǒng)計(jì)法規(guī)制度。今天當(dāng)我們翻開(kāi)修訂一新的《統(tǒng)計(jì)法》,可以找出許多構(gòu)建思想淵源于地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)。

置身于國(guó)家統(tǒng)計(jì)立法的大環(huán)境,北京統(tǒng)計(jì)感受到前所未有的壓力。一方面不斷完善組織機(jī)構(gòu)上的準(zhǔn)備,于1987年7月成立法規(guī)制度處,至1993年法規(guī)處獨(dú)立設(shè)置并充實(shí)人員;另一方面,從建處伊始,甚至追溯至更早時(shí)期在綜合處,就已在組織力量開(kāi)始地方法的起草工作。筆者也正是在這一時(shí)期開(kāi)始涉及法制工作。與國(guó)家立法經(jīng)歷相似,北京地方立法同樣經(jīng)歷過(guò)一段特殊發(fā)展時(shí)期。

■ 規(guī)章起步

時(shí)值1987年,北京市地方立法與所有兄弟省(自治區(qū)、直轄市)還排在一條起跑線上,同為零起點(diǎn)。但至1994年,全國(guó)30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),除西藏、海南外,已有22個(gè)通過(guò)地方人大制定了法規(guī),6個(gè)通過(guò)地方政府制定了規(guī)章。北京則是少數(shù)制定規(guī)章的地區(qū)之一。

統(tǒng)計(jì)規(guī)章與統(tǒng)計(jì)法律、統(tǒng)計(jì)行政法規(guī)和地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)同屬統(tǒng)計(jì)法的基本形式,但由于分屬不同性質(zhì)、不同級(jí)別、不同層次立法機(jī)關(guān)制定,效力等級(jí)亦有不同。在那個(gè)國(guó)家以實(shí)現(xiàn)“有法可依”為重點(diǎn)的特殊立法時(shí)期,地方立法大環(huán)境相對(duì)寬松,各地方緊抓機(jī)遇,乘勢(shì)而上,立法工作迅猛發(fā)展,檔次普遍求高。

當(dāng)改革的大潮帶來(lái)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的深刻變革,離開(kāi)法制(治),任何事業(yè),包括統(tǒng)計(jì)自身,都將難以為繼的時(shí)候,地方統(tǒng)計(jì)立法的必要性和迫切性已成為統(tǒng)計(jì)部門決策者的共識(shí)。在當(dāng)時(shí)立法環(huán)境的制約下,北京市統(tǒng)計(jì)局作為全市統(tǒng)計(jì)工作的主管機(jī)關(guān),明智提出了地方立法分兩步走的設(shè)想。先制定規(guī)章,以此為突破口,待時(shí)機(jī)成熟,且積累了立法與執(zhí)法兩方面經(jīng)驗(yàn)后,再行法規(guī)制定。實(shí)踐證明,這一決斷完全符合北京市地方統(tǒng)計(jì)立法的發(fā)展規(guī)律。如果以時(shí)間作為尺度,1989年出臺(tái)的統(tǒng)計(jì)規(guī)章整整“孕育”兩年,而1994年的地方法規(guī)《北京市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)用時(shí)僅六個(gè)月,且在人大立法程序相對(duì)復(fù)雜、立法審查相對(duì)“苛刻”的條件下,實(shí)現(xiàn)當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年起草、當(dāng)年生效、當(dāng)年施行,可謂“水到渠成”。從實(shí)際出發(fā),從規(guī)章入手,走一條具有特色的地方立法之路,實(shí)為北京地方立法的獨(dú)到之處。而《北京市統(tǒng)計(jì)工作管理暫行規(guī)定》作為全市第一部地方統(tǒng)計(jì)規(guī)章,也開(kāi)啟了北京統(tǒng)計(jì)人自覺(jué)依法管理、規(guī)范統(tǒng)計(jì)工作的先河,完成了承接建立地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)的歷史使命,其立法價(jià)值決不亞于其后的地方法規(guī)。

■ 厚積薄發(fā)

迂回、漸進(jìn)式的立法之路,為北京地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)的制定奠定了堅(jiān)固的實(shí)踐基礎(chǔ)。各路先行者們的立法嘗試,也為后來(lái)者提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。1989年和1994年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局連續(xù)兩次聯(lián)合國(guó)家監(jiān)察部和國(guó)務(wù)院法制局組織開(kāi)展的全國(guó)統(tǒng)計(jì)法執(zhí)行情況大檢查,更是為地方法規(guī)盡早提上日程營(yíng)造了濃厚的立法大環(huán)境。

北京市統(tǒng)計(jì)局抓準(zhǔn)時(shí)機(jī),于1994年及時(shí)作出將地方統(tǒng)計(jì)規(guī)章升格為法規(guī)的決定,并正式向市政府申請(qǐng)立項(xiàng)。從規(guī)章升格的必要性和迫切性;社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,必須依據(jù)法律、法規(guī),引導(dǎo)、規(guī)范統(tǒng)計(jì)工作;必須要把新時(shí)期統(tǒng)計(jì)工作應(yīng)興應(yīng)革的事以法規(guī)形式予以確認(rèn)等方面,向市政府和市人大做了充分、詳實(shí)的立法論證。特別是1994年全國(guó)統(tǒng)計(jì)法執(zhí)行情況大檢查反映出來(lái)的形形色色導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失實(shí)的典型違法案例,為制定法規(guī)提供了有力論據(jù)。市政府、市人大遂積極組織力量,與市統(tǒng)計(jì)局組成聯(lián)合起草小組,廣泛開(kāi)展調(diào)查研究,逐條逐款研究論證可行性和適用性,十易其稿。市政府和市人大的積極介入,推進(jìn)了立法進(jìn)程。1994年9月8日,《北京市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》正式出臺(tái)。從立項(xiàng)到出臺(tái),僅用了半年時(shí)間。正如當(dāng)時(shí)一些權(quán)威人士的評(píng)說(shuō),無(wú)論創(chuàng)新性還是前瞻性,無(wú)論內(nèi)容還是形式,無(wú)論立法技術(shù)還是操作性,《條例》都稱得上是一部較為完備成熟的法制力作。

1994年地方法,圍繞“保障統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性”的立法宗旨,以統(tǒng)計(jì)源頭為切入點(diǎn),豐富統(tǒng)計(jì)管理內(nèi)容,強(qiáng)化行政處罰手段;從統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、人員以及基礎(chǔ)工作入手,設(shè)置有效的法規(guī)對(duì)策和管理措施;強(qiáng)調(diào)義務(wù)與責(zé)任的對(duì)稱,行為模式與法律后果的嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)應(yīng);借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn),給予數(shù)據(jù)違法行為全新、科學(xué)的定義,以利法律責(zé)任的落實(shí)。特別是對(duì)違法行為單位和個(gè)人最高可給予10萬(wàn)元和1萬(wàn)元處罰,其責(zé)任追究力度位列當(dāng)時(shí)全國(guó)之首。

1994年地方法的另一重要貢獻(xiàn),是“催生”了北京市在全國(guó)率先組建專職執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)。1995年,一支以市統(tǒng)計(jì)局執(zhí)法檢查大隊(duì)、18個(gè)區(qū)縣執(zhí)法隊(duì)為主體,有169人編制的政府統(tǒng)計(jì)專職執(zhí)法檢查隊(duì)伍正式啟動(dòng)工作。

■ 新的起點(diǎn)

今天,北京市地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)頒行已然過(guò)去15個(gè)年頭。當(dāng)我們昂揚(yáng)行進(jìn)在依法治國(guó)和依法行政的時(shí)代大潮下,不斷感受到的是國(guó)家法治建設(shè)飛躍式的發(fā)展進(jìn)步?！耙婪⒔y(tǒng)”在今天,已不再是一個(gè)艱難命題。統(tǒng)計(jì)與法制也不再疏離,結(jié)合得“順理成章”。

我們看到并悟到,新修訂《統(tǒng)計(jì)法》對(duì)既往統(tǒng)計(jì)理念、統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)思想、統(tǒng)計(jì)組織方式、統(tǒng)計(jì)目標(biāo)以及統(tǒng)計(jì)法律體系構(gòu)建所提出的挑戰(zhàn),足以引發(fā)新中國(guó)統(tǒng)計(jì)史的一場(chǎng)變革。當(dāng)今統(tǒng)計(jì)立法所處的時(shí)代,已決非只注重形式上的全面和檔次,決非只以完備性、體系化為目標(biāo),而更為注重人本,注重利益平衡,注重社會(huì)效果,注重“實(shí)際”和“管用”。當(dāng)下,國(guó)家層面的立法正在抓緊建設(shè),未來(lái)我們將看到一個(gè)以新《統(tǒng)計(jì)法》為統(tǒng)領(lǐng),以《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》以及經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、人口三大普查條例為補(bǔ)充,以《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等若干統(tǒng)計(jì)行政規(guī)章為延伸的全新的國(guó)家統(tǒng)計(jì)法體系。

也許,地方法規(guī)會(huì)成為過(guò)去式,成為一段特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物,但其對(duì)北京統(tǒng)計(jì)發(fā)展的影響和貢獻(xiàn)、所體現(xiàn)的價(jià)值、所綻放的異彩,會(huì)永載于統(tǒng)計(jì)史冊(cè)。