審計(jì)法制初創(chuàng)階段的立法背景淺析

梁　琳　宋東明

現(xiàn)代中國(guó)的審計(jì)立法從1983年審計(jì)制度得以恢復(fù)以后,經(jīng)歷了初創(chuàng)階段、發(fā)展階段及成熟階段。在審計(jì)立法的不同階段,都有其獨(dú)特的與社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景要求相適應(yīng)的審計(jì)法律法規(guī)指導(dǎo)和規(guī)范審計(jì)工作。

新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,審計(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)一度設(shè)置在財(cái)政部門,一直沒(méi)有設(shè)立過(guò)專門的獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu),也就沒(méi)有真正實(shí)施過(guò)一部專門的審計(jì)法規(guī)制度。直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)和1982年十二大的召開(kāi),標(biāo)志著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的開(kāi)始。經(jīng)濟(jì)體制的改革使原來(lái)的財(cái)經(jīng)監(jiān)察制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)改革需要,為使改革順利進(jìn)行,1982年的憲法中明確規(guī)定我國(guó)必須建立審計(jì)監(jiān)督制度。1983年9月15日,國(guó)家審計(jì)署正式成立,標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)制度正式成立。與此相適應(yīng),我國(guó)的審計(jì)立法也開(kāi)始它的歷史使命。

一、經(jīng)濟(jì)改革與對(duì)外開(kāi)放

一國(guó)的政治和法律制度作為上層建筑的重要組成部分,是由一定時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的,為一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),并隨一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷發(fā)展。審計(jì)制度和審計(jì)法律制度就是如此。

新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前,我國(guó)只是在各級(jí)政府的財(cái)政部門內(nèi)部和各單位各系統(tǒng)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一定的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員,隸屬于財(cái)政或財(cái)務(wù)部門,而且只存續(xù)了短短的一年時(shí)間。從1950年之后到改革開(kāi)放前的三十幾年時(shí)間里,一直被財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立的財(cái)政監(jiān)察(檢查)機(jī)構(gòu)所取代,而且也是時(shí)斷時(shí)續(xù)。因此,從這段歷史可以看出,我國(guó)一直沒(méi)有設(shè)立過(guò)專門的獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu),實(shí)行過(guò)專門的審計(jì)監(jiān)督制度,與此相適應(yīng),也沒(méi)有真正地實(shí)施過(guò)一部專門的審計(jì)法規(guī)制度。這是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。新中國(guó)建立初期,百業(yè)待興,物質(zhì)匱乏,經(jīng)濟(jì)困難,國(guó)家必須集中有限的財(cái)力用于各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè),扭轉(zhuǎn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的困難局面,進(jìn)行統(tǒng)一的管理,統(tǒng)一的調(diào)度。在財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制上實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制,實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算制度,嚴(yán)格各項(xiàng)開(kāi)支,厲行節(jié)約。特別是三大改造完成之后,我國(guó)建立了大統(tǒng)一的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì),國(guó)家實(shí)行高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府直接管理企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng),利益分配則實(shí)行平均主義。國(guó)家利益、企業(yè)利益以及個(gè)人利益不存在明顯的沖突和矛盾并且被視為一體。這樣,就使得人們忽視了社會(huì)生活中經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要性和必要性。開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督,設(shè)立審計(jì)制度和專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)也就沒(méi)必要了。

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開(kāi),標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折,具有里程碑式的重大歷史意義。大會(huì)決定把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)從“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的軌道上來(lái),實(shí)行對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)改革。1982年9月黨的十二大召開(kāi),會(huì)議指出要抓緊經(jīng)濟(jì)體制改革,要把全部經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到提高經(jīng)濟(jì)效益為中心上來(lái),實(shí)行節(jié)約,反對(duì)浪費(fèi),打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域內(nèi)的違法犯罪活動(dòng)。十二大以后,經(jīng)濟(jì)體制改革迅速在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi),農(nóng)村普遍實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。國(guó)家從政策上大力扶持和積極發(fā)展城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì),適當(dāng)發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì),并在一定范圍內(nèi)允許外資經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展,允許一些不同所有制單位聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的新型企業(yè)的存在,所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化。80 年代實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放政策,使人們多年來(lái)被壓抑的對(duì)經(jīng)濟(jì)利益追求和物資財(cái)富的欲望得到空前的釋放,人們生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性等各種潛能充分發(fā)揮出來(lái)。中國(guó)大地?zé)òl(fā)出勃勃生機(jī),社會(huì)生產(chǎn)力和人們的生活水平也得到大幅度的提高和增強(qiáng)。但是我們應(yīng)該看到,有些地方的一些部門、單位和個(gè)人利用改革初期的制度和體制不完善的契機(jī),鉆改革的空子,不擇手段地追求部門利益和個(gè)人利益,這些都在不同程度上存在違反財(cái)經(jīng)法律的行為,敗壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,損害國(guó)家根本利益和全局利益,影響改革的順利進(jìn)行。從1981年12月到1982年的全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)的企業(yè)財(cái)務(wù)大檢查和1983年下半年展開(kāi)的全國(guó)財(cái)務(wù)大檢查查出的大量違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為,暴露出我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題的嚴(yán)重性,促使人們開(kāi)始意識(shí)到加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要性,意識(shí)到原來(lái)實(shí)行的財(cái)經(jīng)監(jiān)察制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。這要求建立專門的獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu),依法對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支實(shí)行審計(jì)監(jiān)督,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì),保障國(guó)家和人民的利益不受損失,維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)改革的順利進(jìn)行。同時(shí),必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)收支等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)監(jiān)督,健全企業(yè)財(cái)務(wù)制度,改善企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理,降低成本,減少損失浪費(fèi),提高經(jīng)濟(jì)效益。更好地落實(shí)黨的十二大提出的“提高經(jīng)濟(jì)效益為中心”的要求,正確處理好國(guó)家,企業(yè)和個(gè)人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,全局與局部的關(guān)系,加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管等等。審計(jì)監(jiān)督制度的建立勢(shì)在必行。

二、審計(jì)制度及機(jī)構(gòu)的建立與審計(jì)立法的初創(chuàng)

早在1980年,中央領(lǐng)導(dǎo)分析了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及其發(fā)展趨勢(shì),提出了審計(jì)監(jiān)督的設(shè)想,作為國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督的重要手段。1982年4月,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的新憲法修改草案中,提出國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。隨后,國(guó)務(wù)院責(zé)成財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的組建進(jìn)行籌備。同年12月,全國(guó)五屆人大五次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》。新憲法規(guī)定,國(guó)務(wù)院和地方縣級(jí)以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和各級(jí)人民政府的財(cái)政收支,對(duì)國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下,依照法律法規(guī)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)一年多的籌備工作,1983年9月15日審計(jì)署正式成立,地方各級(jí)人民政府也相繼建立了審計(jì)機(jī)關(guān),標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)制度正式確立。與此同時(shí),中央和地方的許多部門、單位和大中型企業(yè)組織也相應(yīng)設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家審計(jì)體系的組成部分。從1983年9月審計(jì)署的成立至1985年這三年是我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度的創(chuàng)建時(shí)期。自1983年9月國(guó)家審計(jì)署成立以來(lái),各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹邊組建、邊工作的方針?lè)e極開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的審計(jì)工作實(shí)踐,取得了不少的成績(jī),證明在我國(guó)實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度是非常有必要的,同時(shí),為了保證審計(jì)工作的正常開(kāi)展,保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),使審計(jì)工作做到有法可依、有章可循,審計(jì)署開(kāi)始著手制定審計(jì)法規(guī)制度。其實(shí),“早在審計(jì)機(jī)關(guān)的籌建階段,為了推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)的組建和審計(jì)工作的開(kāi)展,審計(jì)法規(guī)建設(shè)就已經(jīng)開(kāi)始”。1983年8月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了審計(jì)署《關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》,對(duì)審計(jì)工作作了重要指示,要求抓緊制定審計(jì)法規(guī)。1985年國(guó)務(wù)院正式制定頒布了《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》這一過(guò)渡性的行政法規(guī)。同年10月審計(jì)署根據(jù)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》制定頒布了《審計(jì)工作試行程序》。國(guó)務(wù)院《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》的制定實(shí)施,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)立法的先河,是建國(guó)以來(lái)頒布實(shí)施的第一個(gè)審計(jì)行政法規(guī),標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)法制建設(shè)的開(kāi)端。此后至1988年11月《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》的制定頒布之前,經(jīng)過(guò)幾年的努力,我國(guó)制定頒布了一系列的審計(jì)法規(guī)制度。主要有:1985年12月的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定》;1986年12月的《關(guān)于開(kāi)展廠長(zhǎng)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的幾個(gè)問(wèn)題的通知》;1987年的《行政事業(yè)單位定期審計(jì)制度》、《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社會(huì)審計(jì)工作若干問(wèn)題的通知》、《關(guān)于違反財(cái)經(jīng)法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》、《審計(jì)工作考核試行辦法》;1988年的《關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)的若干規(guī)定》、關(guān)于審計(jì)范圍劃分原則的暫行規(guī)定》以及《樓堂館所建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前審計(jì)試行辦法》等等。以國(guó)務(wù)院《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》為標(biāo)志,1988年《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》頒布實(shí)施之前為界線,我國(guó)的審計(jì)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)初步開(kāi)創(chuàng)的歷史階段。

(汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系;汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文社科系)