城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)

王獻(xiàn)香

（同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計研究院（集團(tuán)）有限公司，上海200092）

0 引言

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運發(fā)展是時代發(fā)展的必然性。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要求推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障和引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運發(fā)展也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實需要。1978—1990 年我國城鎮(zhèn)化水平從17.92%上升到26.41%，年均增長0.71 個百分點；1990—2004 年年均增長1.08 個百分點；2004—2013年年均增長1.3個百分點，2013年城鎮(zhèn)常住人口增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率提升到53.7%。隨著城市化進(jìn)程的加速，將改變區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)和交通需求結(jié)構(gòu)，交通系統(tǒng)首當(dāng)其沖。城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系日益密切，人員之間的流動規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，帶來了客流量的與日俱增和客運出行特征變化，同時城鄉(xiāng)之間客流聯(lián)系形成明顯的交通走廊。公路客運特性具有運營性、票價高和不允許超載、未設(shè)置固定中途?？空军c等特性，因此在客運需求不斷加大的情況下，公路客運已經(jīng)無法更好地滿足城鄉(xiāng)居民的出行需求。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間處于交通結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，出行方式趨向多樣化，出行機(jī)動化的需求日益增長，個體機(jī)動化交通方式正無時無刻地與公共交通進(jìn)行激烈競爭。必須超前建立城鄉(xiāng)一體化的公交系統(tǒng)，引導(dǎo)交通結(jié)構(gòu)和出行方式指向“公交優(yōu)先”形成合理的交通出行結(jié)構(gòu)。

1 城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃思路

城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃有利于整合城鄉(xiāng)客運交通資源，克服傳統(tǒng)城市與農(nóng)村地區(qū)公共交通相對獨立、低效率高消耗的問題。城鄉(xiāng)客運一體化規(guī)劃需要政府部門和公交規(guī)劃者對公交系統(tǒng)重新認(rèn)識和定位，從城鄉(xiāng)全局統(tǒng)籌考慮，建立適合我國城鄉(xiāng)需求的“大公交”體系。通過城鄉(xiāng)公共交通系統(tǒng)構(gòu)建與自身良性發(fā)展，有利于充分突顯交通支撐和引導(dǎo)發(fā)展的作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

下面通過對城鄉(xiāng)公交一體化內(nèi)涵、公路客運與城市公交的差異兩方面分析，提出城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃的思路。

1.1 城鄉(xiāng)公交一體化內(nèi)涵

城鄉(xiāng)公交一體化內(nèi)涵主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）城鄉(xiāng)公交一體化是一個漸進(jìn)和逐步完善的發(fā)展過程，而不是結(jié)果。受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，生產(chǎn)力的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展程度，不同國家和地區(qū)發(fā)展程度也不同。

（2）城鄉(xiāng)公交一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間及城市的發(fā)展模式來發(fā)展農(nóng)村，也不是農(nóng)村公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發(fā)展的積極因素，相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展的雙向演變過程。

（3）城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展并不是說最終達(dá)到城市和農(nóng)村完全一樣，沒有差別，不應(yīng)簡單地認(rèn)為是縮小甚至是消滅城鄉(xiāng)差別的過程，而應(yīng)是在具體實施過程中注重兩者內(nèi)部以及兩者之間的有效銜接。

（4）城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展不單是道路、場站等基礎(chǔ)設(shè)施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運營機(jī)制、票價和補貼機(jī)制等軟件方面的一體化。

由此，必須擯棄對公交一體化概念的幾個片面認(rèn)識：一個票價、一次直達(dá)、一家公司等。

1.2 公交和公路客運差異分析

公交和公路客運特征二元分割，其主要根源為管理主體不統(tǒng)一、生存環(huán)境不平等、規(guī)范管理條例不一致。公交與公路客運具體特征如表1所示。

表1 公交與公路客運特性分析[1]

（1）管理主體不統(tǒng)一[3]

原來許多地區(qū)公共交通和公路客運實行的是雙重管理體制，分別歸屬城建和交通兩個部門獨立管理。各自的經(jīng)營范圍都有自己行業(yè)的規(guī)定，這也就導(dǎo)致相應(yīng)的管理部門各自為政，未能形成兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。其中較為突出的表現(xiàn)就是公交客運和公路客運未能形成零公里無縫隙接駁系統(tǒng)，最直接表現(xiàn)為公路客運站無公交首末站用地。

（2）生存環(huán)境不平等

長期以來，公交客運和公路客運相關(guān)政策、待遇上的差別成為城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)的又一大障礙。其中市場準(zhǔn)入和稅費制度是表現(xiàn)最為突出的兩個方面。如城市公交沒有使用交通部門修的公路，因而無須交養(yǎng)路費，但是公路客運車輛跨行在由交通部門建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的公路上卻要繳納公路規(guī)費，而這些費用的支出必然會折算到公路客運的成本中，導(dǎo)致票價的抬高。同時，大部分城市公交則享有政府補貼，票價低，可提供公益性服務(wù)。

（3）規(guī)范管理條例不一致

有關(guān)公路客運和城市公交的法律法規(guī)是兩套法規(guī)、兩種規(guī)定。

車型：公路載客汽車不得超過核定的載客人數(shù)，但按照規(guī)定免票的兒童除外，在載客人數(shù)已滿的情況下，按照規(guī)定免票的兒童不得超過核定載客人數(shù)的10%；城市公共汽車及無軌電車按每人不小于0.125m2核定，其他城市客車按每人不小于0.15m2核定。

站點停靠：客運班車應(yīng)當(dāng)按照許可的線路、班次、站點運行，在規(guī)定的途經(jīng)站點進(jìn)站上下旅客，無正當(dāng)理由不得改變行駛線路，不得站外上客或者沿途攬客。

補貼：公共交通為公益性，公路客運為運營性。國家政策提出加大城市公共交通的投入、建立低票價的補貼機(jī)制、認(rèn)真落實燃油補助及其他各項補貼。

1.3 城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃思路

根據(jù)對城鄉(xiāng)公交一體化的內(nèi)涵、公交和公路客運差異的分析，提出城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃的思路：

（1）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體樞紐體系[2]，客運場站布局優(yōu)化和功能調(diào)整，實現(xiàn)樞紐組網(wǎng)、擴(kuò)網(wǎng)功能；

（2）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城市公交與公路客運線路，以樞紐組織線網(wǎng)，達(dá)到網(wǎng)絡(luò)一體、資源共享；

（3）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公交票價體系，可兼顧城鄉(xiāng)差別；

（4）構(gòu)建可持續(xù)的公交補貼機(jī)制，補貼對象明確，補貼力度適宜，公共財政資金使用透明和高效；

（5）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的運營管理體制。

根據(jù)規(guī)劃思路（見圖1），實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)，包括：構(gòu)建城鄉(xiāng)一體樞紐體系、城鄉(xiāng)一體的公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體的公交票價體系、可持續(xù)的公交補貼機(jī)制。

圖1 規(guī)劃思路

2 城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)

2.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體樞紐體系

上文提到，公交客運和公路客運規(guī)劃不統(tǒng)一，設(shè)施不共享。

2009 年石家莊市，公交樞紐場站與客運樞紐處于規(guī)劃不統(tǒng)一、資源不共享階段，公交樞紐和客運樞紐無同站無縫換乘站點，但在南焦、白佛公交樞紐場站與客運樞紐結(jié)合設(shè)置，位于不同的場地。石家莊市公路客運站和公交客運站布局見圖2。

圖2 石家莊市公路客運站和公交客運站布局圖

2011 年，瑞安市公交首末站與城鄉(xiāng)巴士客運站各自發(fā)展，銜接不足。如安陽中心城區(qū)公交首末站無城鄉(xiāng)巴士經(jīng)過；而客運站亦無公交線路始發(fā)，部分為公交中途?？空?。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通一體化規(guī)劃后，現(xiàn)有公路客運站功能將發(fā)生轉(zhuǎn)化，市域內(nèi)運營的公路客運全部轉(zhuǎn)化為公交，在城鄉(xiāng)公交樞紐場站規(guī)劃中，由于市域內(nèi)實行城鄉(xiāng)公共交通一體化，原有公路客運站的布局、功能定位等都將發(fā)生變化。

（1）布局

原公路客運站站內(nèi)包括站前廣場和長途客運站，而公交?？空緝H布設(shè)在客運站外。城鄉(xiāng)公交一體化后，公路客運站內(nèi)包括城鄉(xiāng)公交樞紐和長途客運，實現(xiàn)了公共交通與公路客運的一體化銜接。具體如圖3所示。

圖3 城鄉(xiāng)公交一體化后公路客運站功能轉(zhuǎn)變圖

（2）功能定位

城鄉(xiāng)公共交通一體化后，客運站轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合或市域交通樞紐，主要服務(wù)城鄉(xiāng)公交和跨市域的公路客運。

義烏市已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化，中心城區(qū)公路客運站和城鄉(xiāng)公交銜接良好，如南方聯(lián)客運站，目前城市公交（5 條）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交（23 條）和部分公路客運線路（32 條）位于同一客運站內(nèi)，實現(xiàn)了無縫換乘。

考慮老城區(qū)用地緊張，公交樞紐場站用地缺乏，許多城市中心城區(qū)客運站開發(fā)非常成熟，在城市公路客運站外遷的機(jī)遇下，在《義烏市客運站場統(tǒng)籌規(guī)劃》中，提出中心城區(qū)客運站功能轉(zhuǎn)變?yōu)槭杏騼?nèi)公交樞紐，服務(wù)城市公交和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交。

2.2 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

2.2.1 公共交通服務(wù)范圍

首先確定公共交通合適的服務(wù)范圍。德國公共交通的全稱是“公共的近距離客運交通”。其中近距離是指以城區(qū)中心為圓心，50km 為半徑的范圍以內(nèi)的，或機(jī)動車車行時間1h 左右的短途出行。我國在公路運輸中，通常將運距為20～50km以內(nèi)的稱為短途運輸。

因此50km 的駕駛行程距離，符合駕駛員生理和身體機(jī)能要求，因此確定50km 為半徑范圍的線路均為公共交通線路。

2.2.2 城鄉(xiāng)公共交通線網(wǎng)布局

（1）線網(wǎng)結(jié)構(gòu)[4]

必須確立符合城鄉(xiāng)公共交通發(fā)展的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)體系。如2009 年義烏市城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)為三級（城市公交、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交、農(nóng)村支線），已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，也與義烏城市用地發(fā)展不相適應(yīng)。根據(jù)城市公交和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交運行特征和服務(wù)功能，未來義烏市形成“一主兩副、八分區(qū)六組團(tuán)”的空間布局，公交線路按服務(wù)區(qū)域劃分城區(qū)公交和農(nóng)村支線兩級線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，其中：①城區(qū)公交：服務(wù)義烏市一主兩副區(qū)域的公交線路；②農(nóng)村支線：服務(wù)義烏市農(nóng)村地區(qū)與鎮(zhèn)街聯(lián)系的公交線路。

（2）線網(wǎng)布局模式

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，在《義烏市城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃》中，提出城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)布局模式為（見圖4）：

①客運走廊包括主城區(qū)內(nèi)部客運走廊、主城區(qū)與現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間客運走廊；

②沿客流走廊設(shè)置快速公交或骨干公交，包括主城區(qū)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運走廊；

③利用城鄉(xiāng)一體化公交樞紐，主城區(qū)公交線路、主城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系公交線路，均可實現(xiàn)便利的換乘銜接。

圖4 義烏市城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)規(guī)劃思路圖

在《瑞安市城鄉(xiāng)公共交通統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃》中，提出城鄉(xiāng)公共交通規(guī)劃思路（見圖5）：

①實現(xiàn)客運站功能調(diào)整，配套建設(shè)公交首末站、樞紐站，實現(xiàn)“組網(wǎng)”和“擴(kuò)網(wǎng)”功能；

②中心城區(qū)客運走廊布設(shè)快速公交，通過換乘樞紐，布設(shè)常規(guī)公交來擴(kuò)大快速公交服務(wù)范圍；

③中心城區(qū)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間走廊布干線公交，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐點，設(shè)置支線公交，服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的客流需求；

④陶山鎮(zhèn)、湖嶺鎮(zhèn)、高樓鎮(zhèn)、馬嶼鎮(zhèn)、塘下新區(qū)和江南新區(qū)與老城區(qū)的聯(lián)系，通過老城區(qū)外圍樞紐點進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

2.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體票價體系

以義烏市為例，分析如何制定城鄉(xiāng)一體化票價體系。

圖5 瑞安市城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)規(guī)劃思路圖

2.3.1 票制與票價制定原則

（1）建立城鄉(xiāng)一體化的公交票價體系，城鄉(xiāng)全覆蓋。

（2）具有可持續(xù)性，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，考慮企業(yè)經(jīng)營成本和群眾承受能力，科學(xué)合理地核定公共交通票價。

①群眾：城鄉(xiāng)居民享受平等的票價待遇；

②企業(yè)：保證企業(yè)在提供所要求的公共交通服務(wù)水平時，能保證合理的利潤率；

③政府：為了實現(xiàn)公交公益性，保證企業(yè)合理的利潤率，政府需要對公交進(jìn)行補貼，但不能因過低的票價給政府帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（3）利于公交IC卡的普及推廣。

2.3.2 票制與票價制定方案

城鄉(xiāng)公交一體化改革后，義烏市城鄉(xiāng)客運線網(wǎng)結(jié)構(gòu)由三級（城市公交、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交、農(nóng)村支線）調(diào)整為兩級（城區(qū)公交、農(nóng)村支線）；結(jié)合現(xiàn)狀票價、乘客出行平均每乘次費用，對兩級線網(wǎng)提出一票制和多級票制的票價方案：

（1）一票制：方案一1 元、方案二1.5 元、方案三2元；農(nóng)村支線為一票制1元；

（2）分級票制：城區(qū)公交一票制和多級票制結(jié)合，線路長度低于15km 的，采取一票制；線路長度超過15km 的，采取多級票制，1 元起步，超過15km以后，每增加2.5km，遞增0.5元。

城區(qū)公交方案為一票制和分級票制的組合共形成六種票價方案。

2.3.3 票制與票價方案比較

上述六個票制票價方案中，城區(qū)公交票制分為：一票制和多級票制兩類；基準(zhǔn)票價分為：1 元、1.5元和2元三類。票制和基準(zhǔn)票價分類優(yōu)缺點分析如表2、表3所示。

表2 城區(qū)公交一票制和多級票制優(yōu)缺點分析

表3 城區(qū)公交三種基準(zhǔn)票價優(yōu)缺點分析

2.4 構(gòu)建可持續(xù)的公交補貼機(jī)制

公交補貼機(jī)制以義烏市為案例，來進(jìn)行研究。

2.4.1 城鄉(xiāng)客運補貼設(shè)置的原則

（1）公交提供的服務(wù)使廣大人民群眾滿意，同時對公交企業(yè)的財政補貼政府能夠承擔(dān)，經(jīng)營企業(yè)在政府補貼情況下，能保持合理的利潤。

（2）財政補貼要考慮補貼內(nèi)容和補貼效果，與成本控制、服務(wù)質(zhì)量考核相結(jié)合，鼓勵和引導(dǎo)公交企業(yè)向環(huán)保型、集約型、智能型方向發(fā)展。

（3）提高企業(yè)運營服務(wù)的積極性，財政補貼要考慮企業(yè)合理利潤率。

2.4.2 城鄉(xiāng)客運政府補貼內(nèi)容

城鄉(xiāng)客運政府補貼包括票價補貼、購買車輛補貼、額外補貼。

（1）票價補貼

①特殊票價優(yōu)惠補貼：老年人、特殊殘疾人、學(xué)生減免票補貼；

②普通票價優(yōu)惠補貼：普通IC 卡票價優(yōu)惠補貼；

③換乘票價優(yōu)惠補貼：乘客換乘時票價優(yōu)惠補貼。

（2）購買車輛補貼

提高公交服務(wù)水平，新增公交車輛的補貼，為車輛購置價的20%。

（3）額外補貼

公交企業(yè)執(zhí)行低票價政策、承擔(dān)政府指令性任務(wù)（如冷線新開線），會形成政策性虧損，通過該補貼，可保證企業(yè)3%利潤。

2.4.3 城鄉(xiāng)公交補貼測算方法

義烏市城鄉(xiāng)公交進(jìn)行政府補貼時企業(yè)利潤、企業(yè)利潤率、政府補貼計算公式分別為：

企業(yè)利潤=運營收入+中央燃油補貼-企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本

企業(yè)利潤率=企業(yè)利潤/企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本

當(dāng)企業(yè)利潤率＜3%時，由政府補貼補足：

政府補貼=（3%-企業(yè)利潤率）×企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本

其中，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本由人工費用、燃料能源、車輛折舊、保養(yǎng)修理費、行車事故損失費、場站租賃費、管理費用（不含人工費）、財務(wù)費用、營業(yè)稅金及附加等九大項目構(gòu)成；運營收入指公交企業(yè)所有收入，主要為公交客流票價收入。

2.4.4 公交企業(yè)運營收入測算

（1）公交客運需求

根據(jù)現(xiàn)狀公交客流，考慮義烏市人口、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用等綜合因素，保持現(xiàn)有票價不變，預(yù)測2014年為92萬乘次/日?？紤]票價彈性系數(shù)為-0.075（彈性系數(shù)的制定主要參考國內(nèi)部分，如北京、太原公交票價和客運量變化之間關(guān)系得到）。

（2）公交企業(yè)營運收入測算

根據(jù)客運需求量、各類乘客所占比例，計算在6種票價方案下企業(yè)營運收入情況。

2.4.5 公交企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本測算

首先確定企業(yè)成本構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)成本構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)是決定公交補貼的關(guān)鍵指標(biāo)，通過合理界定公交企業(yè)成本范圍，政府部門將更好地監(jiān)管公交企業(yè)的運營，有的放矢地給予補貼。

公交企業(yè)成本共包括9 個大項，即人工費用、燃料能源、車輛折舊、保養(yǎng)修理費、行車事故損失費、場站租賃費、管理費用（不含人工費）、財務(wù)費用、營業(yè)稅金及附加。

由于受到地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、道路結(jié)構(gòu)、地形地勢等諸多因素影響，國內(nèi)尚無規(guī)范計算標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)數(shù)據(jù)為各類型車輛性能、根據(jù)義烏市實際情況、結(jié)合外地經(jīng)驗，制定九類成本計算標(biāo)準(zhǔn)。

確定各項成本取值標(biāo)準(zhǔn)后，可得到城鄉(xiāng)公交企業(yè)成本測算公式，如表4所示。

表4 義烏市公交企業(yè)成本測算公式

對補貼測算時，因為涉及到財務(wù)方面的很多知識，筆者在多方了解和學(xué)習(xí)的情況下，利用Excel軟件建立了完整的計算補貼的模板。Excel中需要錄入的數(shù)據(jù)包括：企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本，輸入信息為公交年運營車公里、公交車輛新增和更新情況、車輛分類及單車價格、人工費用。

利用該補貼測算模板，在票制票價和公交年度計劃變更時，也可以快速得到新方案下公交補貼數(shù)值。

3 結(jié)論

城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)很多，本文以部分城市為案例，對建設(shè)城鄉(xiāng)一體樞紐體系、城鄉(xiāng)一體的公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體的公交票價體系、可持續(xù)的公交補貼機(jī)制四個關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行了詳細(xì)的分析。這四項關(guān)鍵技術(shù)在項目規(guī)劃和實際實施中取得了良好的效果。

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