過渡期自由委托管理模式研究

摘要:跨流域調(diào)水工程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其建設(shè)與管理涉及多方面的復(fù)雜問題?？缌饔蛘{(diào)水工程生命周期除了包括建設(shè)期和運(yùn)營調(diào)度期外,還包括其特有的過渡期。本文在分析委托關(guān)系的基礎(chǔ)上,結(jié)合南水北調(diào)東線工程,提出了南水北調(diào)東線工程過渡期管理的委托管理模式,并認(rèn)定了自由委托管理基本的范圍和內(nèi)容,建立自由委托管理的準(zhǔn)入制度、明確了自由委托管理單位的類型,最后制定自由委托管理的選擇方式從而為南水北調(diào)東線工程過渡期管理的委托管理模式提供系統(tǒng)支持。

關(guān)鍵詞:跨流域調(diào)水;過渡期;自由委托

跨流域調(diào)水工程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其建設(shè)與管理涉及多方面的復(fù)雜問題。而對于此類復(fù)雜的工程則需要通過過渡期的管理來銜接建設(shè)期管理和運(yùn)營期管理,因此,過渡期管理是整個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié),此階段的工程項(xiàng)目的狀態(tài)直接影響建設(shè)工程項(xiàng)目整體功能和效益的正常發(fā)揮。所以過渡期管理的研究對于跨流域調(diào)水工程的管理具有理論的指導(dǎo)意義

一、過渡期及過渡期管理的要求

所謂過渡期就是指設(shè)計(jì)單元完工驗(yàn)收通過之日至一期項(xiàng)目具備通水條件或竣工驗(yàn)收通過之日的時(shí)段。實(shí)際上也就是建設(shè)期和運(yùn)營調(diào)度期之間存在的較長時(shí)間的重疊和并存的時(shí)期。對于跨流域調(diào)水工程來說,過渡期主要有以下特點(diǎn):

1.跨流域調(diào)水工程地域跨度大、涉及范圍廣、投資巨大、工程周期長,又涉及到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等諸多方面影響因素,所以整個(gè)工程過渡期的管理比較復(fù)雜。

2.在整個(gè)工程全生命周期(包括前期、建設(shè)期、運(yùn)營調(diào)度期)的項(xiàng)目管理中既有已完工程也有在建工程,已完工程有的可以發(fā)揮應(yīng)有的功能直接進(jìn)入運(yùn)行維護(hù)期,有的不能發(fā)揮其作用。

3.過渡期管理是跨流域調(diào)水工程全生命周期管理的重要組成部分,過渡期管理的質(zhì)量將直接影響跨流域調(diào)水工程的良性運(yùn)行。由于過渡期處在建設(shè)實(shí)施期和正常運(yùn)行維護(hù)管理期兩者之間,在這個(gè)階段建設(shè)期和運(yùn)行維護(hù)期將有較長時(shí)間的重疊和并存,因此建設(shè)項(xiàng)目過渡期管理有著其特有的要求,主要有:

(1)政府宏觀調(diào)控,準(zhǔn)市場機(jī)制運(yùn)行,適度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;

(2)政企分開、政事分開、政資分開;

(3)充分發(fā)揮項(xiàng)目法人在先期完成項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)管理中的主導(dǎo)作用;

(4)針對先期完成項(xiàng)目的特點(diǎn),充分發(fā)揮各方在先期完成項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)管理中的積極性和作用;

(5)全面考慮過渡期與建設(shè)期、過渡期與運(yùn)營調(diào)度期的有機(jī)結(jié)合,并結(jié)合過渡期這一特定時(shí)段制定相應(yīng)的管理要求和辦法,解決先期完成項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)管理中存在的深層次矛盾和問題。

二、過渡期自由委托管理模式

由于政府是轄域內(nèi)全體公眾的集體作品,其合法性來自公眾的同意,其權(quán)力源于公眾的權(quán)力讓度,其職責(zé)在于代表公眾利益行使公共權(quán)力,為公眾謀取福利。也即公眾與政府間存在著一種事實(shí)上的委托管理關(guān)系。公眾與政府的委托管理關(guān)系決定了公眾與政府不是同一層次上的二元主體。公眾與政府是權(quán)力擁有者與權(quán)力具體行使者的關(guān)系,是所有者與經(jīng)營者的關(guān)系,政府作為管理人是公眾為滿足需要而構(gòu)建的工具性、技術(shù)性組織?；蛘哂媚吕盏脑捳f,政府是“做成的”不是“長成的”。這種基于現(xiàn)代政府理念對政府位置的科學(xué)陳述,為跳出在這一問題上老是作“圓周運(yùn)動(dòng)”的狀況打開了缺口。而且,它絲毫不具有貶低政府地位與作用的意思,恰恰相反,它表明了政府在社會(huì)中獨(dú)一無二、不可替代的位置。像這樣委托方只有唯一的管理人的,其委托與管理關(guān)系就叫指定委托管理。由于當(dāng)前具有代建資格的項(xiàng)目管理公司不多,且業(yè)務(wù)主要依托其所在的行政主管部門,缺乏有效的市場競爭環(huán)境,特別是在跨流域調(diào)水這類的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,政府與代建單位之間的關(guān)系實(shí)際上也是指定委托管理關(guān)系。自由委托管理:所謂的自由委托管理主要是相對于指定委托管理而言的,所謂自由委托管理就是指存在著多個(gè)管理人可供委托方進(jìn)行選擇。就跨流域調(diào)水工程而言,除全國人民委托政府(跨流域調(diào)水工程建設(shè)委員會(huì))進(jìn)行跨流域調(diào)水,政府(跨流域調(diào)水工程建設(shè)委員會(huì))委托跨流域調(diào)水工程建設(shè)委員會(huì)辦公室進(jìn)行代建以外,其余的委托管理關(guān)系都可以看作是自由委托管理關(guān)系。因此,以南水北調(diào)工程為例,過渡期自由委托管理模式總體框架如圖一所示。

跨流域調(diào)水工程具有跨地區(qū)、涉及范圍廣、投資巨大、周期長等特點(diǎn),涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等諸多方面,工程既具有公益性,又具有一定的贏利性,生產(chǎn)關(guān)系非常復(fù)雜。由于工程建設(shè)周期長,跨流域調(diào)水工程將處于邊建設(shè)、邊運(yùn)行的狀態(tài),建設(shè)期和運(yùn)營調(diào)度期將有較長時(shí)間的重疊和并存期。由于跨流域調(diào)水工程的過渡期管理具有水資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、水資源管理的上下層之間存在嚴(yán)重的信息不對稱、管理結(jié)果具有不確定性(風(fēng)險(xiǎn)性)等方面的特點(diǎn),再加上參與者的有限理性和個(gè)人能力的約束,跨流域調(diào)水工程的過渡期管理具有委托管理關(guān)系,由此導(dǎo)致一系列的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題:在污染治理上、水費(fèi)收取上、信息傳遞上、職工管理上、水資源合理配置上都存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí),過渡期內(nèi)的運(yùn)行維護(hù)管理工作屬于公益性。過渡期內(nèi)先期完成項(xiàng)目的狀態(tài)直接影響整個(gè)工程整體功能和效益的正常發(fā)揮。

因此,首先要認(rèn)定自由委托管理基本的范圍和內(nèi)容,其次建立自由委托管理的準(zhǔn)入制度、然后明確自由委托管理單位的類型,最后制定自由委托管理的選擇方式。

三、自由委托管理基本的范圍和內(nèi)容

為了確定南水北調(diào)工程先期完成項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)管理內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)明確先期完成項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)管理范圍。泵站工程、水庫工程、水閘工程和明渠(河道)堤防工程的運(yùn)行維護(hù)管理范圍有所不同,但區(qū)別不大。

先期完成項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)管理范圍包括:建筑物、構(gòu)筑物、灌溉涵洞、上游引河兩側(cè)堤防及背水堤腳外50m、坡腳、管理所、通訊設(shè)施、觀測設(shè)施、其他附屬設(shè)施管理。

先期完成項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)管理內(nèi)容包括兩部分:一部分是共性內(nèi)容;另一部分是具體內(nèi)容。其中共性內(nèi)容包括工程管理軟件編制、工程運(yùn)行管理、水文觀測管理、工程設(shè)備管理、建筑物構(gòu)筑物管理、其他附屬設(shè)施管理、安全管理、環(huán)境管理、檔案管理等。具體類型的工程可以根據(jù)相應(yīng)的有關(guān)規(guī)范編制具體的管理內(nèi)容。

四、自由委托管理的準(zhǔn)入制度

在先期完成項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)管理工作中,有些運(yùn)行維護(hù)管理工作的主要任務(wù)是管護(hù),其技術(shù)要求較低,東線一期工程有些運(yùn)行維護(hù)管理工作的技術(shù)要求較高,因此,為了確保運(yùn)行維護(hù)管理工作質(zhì)量,先期完成項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)管理工作由具有相應(yīng)資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行維護(hù)管理單位承擔(dān),建立市場準(zhǔn)入制度,推行招標(biāo)投標(biāo)制度。南水北調(diào)工程運(yùn)行維護(hù)管理準(zhǔn)入包括運(yùn)行管理單位準(zhǔn)入和養(yǎng)護(hù)人準(zhǔn)入兩類。需要對承擔(dān)運(yùn)行維護(hù)管理單位提出要求,設(shè)立準(zhǔn)入制度。

1.運(yùn)行管理單位資質(zhì)條件

在設(shè)置跨流域調(diào)水工程先期完成項(xiàng)目運(yùn)行管理單位的資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)考慮三個(gè)方面的因素。

(1)承擔(dān)過類似項(xiàng)目的運(yùn)行管理經(jīng)歷和業(yè)績證明資料。

(2)具有運(yùn)行管理所需的有關(guān)專業(yè)技術(shù)和管理人員。

(3)具有運(yùn)行管理所需的技術(shù)力量、必要的監(jiān)測手段及其相應(yīng)的裝備。

2.養(yǎng)護(hù)人資質(zhì)條件

在設(shè)置跨流域調(diào)水工程先期完成項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)人的資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)考慮三個(gè)方面的因素。

(1)養(yǎng)護(hù)的內(nèi)容和種類

(2)我國承發(fā)包模式的要求

(3)現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)人數(shù)量

五、自由委托管理的選擇方式

1.自由委托管理單位的類型

管養(yǎng)模式將影響運(yùn)行維護(hù)管理主體。當(dāng)采用管養(yǎng)一體化時(shí),運(yùn)行維護(hù)管理主體是運(yùn)行維護(hù)管理單位;當(dāng)采用管養(yǎng)分離時(shí),運(yùn)行維護(hù)管理主體包括運(yùn)行管理單位和養(yǎng)護(hù)人。

(1)運(yùn)行維護(hù)管理單位

當(dāng)采用管養(yǎng)一體化模式時(shí),項(xiàng)目法人將運(yùn)行管理和養(yǎng)護(hù)一并委托給一個(gè)運(yùn)行維護(hù)管理單位。此時(shí),運(yùn)行維護(hù)管理單位既要承擔(dān)運(yùn)行管理工作,也要承擔(dān)養(yǎng)護(hù)工作。

當(dāng)采用管養(yǎng)分離模式時(shí),項(xiàng)目法人或運(yùn)行管理單位將養(yǎng)護(hù)從運(yùn)行維護(hù)管理中分離出來,委托給養(yǎng)護(hù)人承擔(dān)。此時(shí),運(yùn)行管理單位只承擔(dān)先期完成項(xiàng)目的運(yùn)行管理任務(wù)。

(2)養(yǎng)護(hù)人

當(dāng)采用管養(yǎng)分離模式時(shí),將養(yǎng)護(hù)任務(wù)從運(yùn)行維護(hù)管理中分離出來,由養(yǎng)護(hù)人承擔(dān)先期完成項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)任務(wù)。

2.自由委托管理單位的選擇

(1)管理單位的選擇方式

當(dāng)采用管養(yǎng)一體化模式時(shí),對于項(xiàng)目法人委托管理模式,項(xiàng)目法人通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式選擇運(yùn)行維護(hù)管理單位,由項(xiàng)目法人與運(yùn)行維護(hù)管理單位簽訂合同,見圖二。

當(dāng)采用管養(yǎng)分離模式時(shí),項(xiàng)目法人或運(yùn)行管理單位將養(yǎng)護(hù)從運(yùn)行維護(hù)管理中分離出來,委托給養(yǎng)護(hù)人承擔(dān)。對于項(xiàng)目法人委托管理模式,項(xiàng)目法人通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式選擇運(yùn)行管理單位。見圖三。

(2)養(yǎng)護(hù)人的選擇方式

當(dāng)采用管養(yǎng)分離模式時(shí),將養(yǎng)護(hù)任務(wù)從運(yùn)行維護(hù)管理中分離出來,由養(yǎng)護(hù)人承擔(dān)先期完成項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)任務(wù)。

為了簡化關(guān)系,對于項(xiàng)目法人委托管理模式,項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)選擇運(yùn)行管理單位,而養(yǎng)護(hù)人由運(yùn)行管理單位選擇,見圖四。

對于項(xiàng)目法人直接管理模式,項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)選擇養(yǎng)護(hù)人,見圖五。

圖五 基于項(xiàng)目法人直接管理模式養(yǎng)護(hù)人的選擇

3.自由委托管理的經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)

在自由委托管理的選擇過程中,經(jīng)濟(jì)效益是必須要考慮在內(nèi)的。鑒跨流域調(diào)水工程自由委托管理的經(jīng)濟(jì)效益可借鑒跨流域調(diào)水工程管理委托代理經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)模型:

(DBM+SBM)+(DBT+SBT)>(DBX+SBX)+SCC+TC(5-1)

TC+[(DCX+SCX)-(DBT+SBT)]＜TCA(5-2)

式中:DB為調(diào)水的直接利潤;DC為直接消耗(不調(diào)水的費(fèi)用);SB和SC為次要的利潤和消耗;TC為與調(diào)水工程有關(guān)的費(fèi)用;腳標(biāo):M為受水區(qū);X為取水區(qū);T為輸水區(qū);C為經(jīng)濟(jì)方面與M(受水區(qū))競爭的地區(qū),A為優(yōu)選方案。

公式(5-1)表明,受水區(qū)和調(diào)水線路所經(jīng)過區(qū)域的直接效益和間接效益應(yīng)當(dāng)超過取水區(qū)以及與其競爭的地區(qū)的直接效益和間接效益加上建筑物的基建費(fèi)用。公式(5-2)表明,調(diào)水工程的造價(jià)(包括運(yùn)行費(fèi)用)應(yīng)當(dāng)小于向同樣地區(qū)和以同樣數(shù)量供水的優(yōu)選方案的費(fèi)用。這種比較是預(yù)先選擇工程最佳規(guī)模的前提。如果調(diào)水工程能滿足這兩個(gè)條件,就可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上是有利可圖的。

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