檢察權(quán)的科學(xué)配置與法律監(jiān)督效能的提升

金　濤

摘要:新中國建立后檢察權(quán)在我國的發(fā)展經(jīng)歷了曲折的歷程,其內(nèi)涵也有多次變化,當前我國已經(jīng)建立起一套系統(tǒng)的檢察權(quán)體系,但實踐證明其并沒有如制度設(shè)計者設(shè)想的那樣有效地履行法律監(jiān)督職能。現(xiàn)存的制度在司法實踐中顯現(xiàn)出了諸多的問題,刑事訴訟程序及檢察機關(guān)的法律監(jiān)督都存在著粗放發(fā)展的弊病。要實現(xiàn)檢察權(quán)的科學(xué)發(fā)展,必須首先對檢察權(quán)作出合理的分配。

關(guān)鍵詞:檢察權(quán) 法律監(jiān)督 權(quán)力配置 科學(xué)發(fā)展

一個法治的社會,必然同時是一個權(quán)力合理配置和運行的社會。經(jīng)過三十年的改革開放,我國形成了植根于本土并具有顯著中國特色的社會主義法律監(jiān)督體系。但經(jīng)過多年的司法實踐,我國現(xiàn)行法律監(jiān)督體系的弊病也初露端倪,最突出的問題即表現(xiàn)為法律監(jiān)督效能的底下。在新的歷史時期檢察權(quán)如何才能克服現(xiàn)有弊病,走上資源投入少、消耗低、權(quán)力污染小的可持續(xù)發(fā)展道路成了擺在我們面前的急迫課題。

一、法律監(jiān)督的粗放型發(fā)展模式

“粗放型”這個詞一直被用于形容我國經(jīng)濟的發(fā)展,表示高投入、低產(chǎn)出的經(jīng)濟運作模式。在這里,我們也不妨借用“粗放型”來形容我國法律監(jiān)督的現(xiàn)狀,因為當前我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督同樣存在高投入、低產(chǎn)出的困境。在具體分析之前我們先來明確一下法律監(jiān)督當中的“投入”與“產(chǎn)出”的內(nèi)涵分別是什么。

首先,當然包括經(jīng)濟學(xué)意義上的“投入”和“產(chǎn)出”。經(jīng)濟學(xué)意義的效率公式可以表示為:效率=辦案數(shù)量/人力或財政或時間資源的投入。從這個公式分析,在辦案數(shù)量不變的前提下,投入的單位資源越少,效率就越高;或者在單位資源投入不變的情況下,辦案數(shù)量越多效率就越高。這是量的分析。

其次,法律是一門社會科學(xué),經(jīng)濟學(xué)上的“投入”和“產(chǎn)出”必然不能涵蓋其內(nèi)涵的全部。因此,從社會科學(xué)的宏觀層面來看,法律監(jiān)督的效率公式可以表示為:效率=普遍公平正義的實現(xiàn)/法律監(jiān)督所耗費的社會資源。也就是說,在公平正義普遍實現(xiàn)的情況下,法律監(jiān)督所耗費的社會資源越少其效能就越高。這里的“投入”就是實施法律監(jiān)督所耗費的社會資源,“產(chǎn)出”就是普遍的公平正義的實現(xiàn)。

有了上面兩個公式,我們就有了進一步分析當前我國法律監(jiān)督效率的工具。

我們首先做一下量的考查。雖然檢察機關(guān)是作為一個獨立的法律監(jiān)督主體,但其自身職能的實現(xiàn)仍然在于對具體司法活動的參與之中,尤其是對刑事司法活動的參與。因此,其經(jīng)濟學(xué)上的效率高低在辦案數(shù)量不變的情況下就取決于檢察機關(guān)辦理個案時投入的多少。

其次,從宏觀層面看,檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督所耗費的社會資源也并不僅僅限于對具體案件的辦理,同時還涉及到檢察機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的處理、檢察機關(guān)與偵查機關(guān)、法院及政府關(guān)系的處理。在社會公眾對法律監(jiān)督主體的公正性和權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑的情況下,為消除這種質(zhì)疑并實現(xiàn)普遍的公平正義投入必將成倍增長。

二、檢察權(quán)的現(xiàn)狀與存在的問題

我國檢察權(quán)的設(shè)計既移植了蘇聯(lián)的檢察理論和制度,同時又保留了本土所特有的法律理念和文化,形成了獨具特色的權(quán)力形態(tài)。但這種體制并非完美的,經(jīng)過多年的實踐這種檢察權(quán)設(shè)計也暴露出不少缺陷。

(一)立體監(jiān)督模式帶來的對權(quán)威性的質(zhì)疑

從監(jiān)督主體架構(gòu)的角度分析,我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督模式可以歸結(jié)為“立體靜態(tài)”的監(jiān)督模式。如果把權(quán)力(利)架構(gòu)縮小到司法領(lǐng)域,那么當前權(quán)力架構(gòu)可以用以下圖形表示。

B、C、D、E的權(quán)力(利)均出自于A且均受A的監(jiān)督,這是第一層的監(jiān)督體系。第二層的監(jiān)督體系則是外三棱錐體中的內(nèi)三棱錐,是在A的授權(quán)下以E為主體,對偵查機關(guān)、審判機關(guān)和當事人進行監(jiān)督。這種立體的監(jiān)督體制看似對權(quán)力進行了分化,且分化各方的權(quán)力兩兩制約,但實際上存在兩個重大的缺陷。其一,權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的虛化。其二,檢察機關(guān)身份的多重化。

(二)集權(quán)引發(fā)內(nèi)耗導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督的失效

根據(jù)法律監(jiān)督理論,檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān),檢察權(quán)被定位為法律監(jiān)督權(quán)。為體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的地位,檢察權(quán)被賦予豐富的內(nèi)涵,因而使得其成為一個龐大的權(quán)力體系。當前我國檢察機關(guān)主要業(yè)務(wù)部門依行使職權(quán)的不同可歸為三大類:1.行使偵查權(quán)的反貪、瀆檢部門;2.行使公訴權(quán)的公訴部門;3.行使訴訟監(jiān)督權(quán)的控申、民行、偵監(jiān)、監(jiān)所等部門。受部門利益的影響,監(jiān)督部門常常受制于被監(jiān)督部門,在法律監(jiān)督機關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督卻流于形式。

(三)主體角色的缺位遺留法律監(jiān)督盲區(qū)

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,工業(yè)化進程催生了諸如環(huán)境污然等一系列社會問題,而行政權(quán)的擴大及政府干預(yù)社會生活范圍的擴展使得行政權(quán)侵犯社會利益的案件也不斷發(fā)生。在這些新型案件中侵權(quán)行為人的違法行為侵害了社會公眾的共同利益,但由于沒有明確的被害人或是源于取證困難、訴訟成本過高等原因侵權(quán)地為人的違法行為通常沒有主體進行追究,其違法行為也無法得到及時有效的糾正。

三、權(quán)力的配置與效能的提升

(一)法律監(jiān)督模式的選擇

如上文分析,我國現(xiàn)有的法律監(jiān)督是一種“立體靜態(tài)”的模式。這種法律監(jiān)督體制在設(shè)計的邏輯應(yīng)當是:將檢察權(quán)先定義為專門的法律監(jiān)督權(quán),然后將具備訴訟監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力都作為檢察權(quán)的下屬權(quán)力賦予檢察機關(guān)。

應(yīng)當肯定的是,這種將檢察權(quán)作為專門的法律監(jiān)督權(quán)的思路是符合社會發(fā)展對專業(yè)化的需求的,也符合分權(quán)的基本原則。當國家走向法治,依法辦事成為社會行為的基本準則,保障法律的正確實施必然同時成為急切的需求。將法律監(jiān)督權(quán)作為一種獨立的權(quán)力賦予專門的機關(guān)既有利于法律監(jiān)督權(quán)能的系統(tǒng)化,也有利于提升法律監(jiān)督在社會生活中的重要性。

但權(quán)力的分立和主體的獨立并不意味著權(quán)力集中的必然性。事實上,合理的邏輯應(yīng)當是:權(quán)力機關(guān)賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的法律監(jiān)督職權(quán),檢察機關(guān)從而成為專門的法律監(jiān)督機關(guān)。要強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán),當務(wù)之急不是賦予其更多的職權(quán),而是如何改變其當前偏向于靜態(tài)的監(jiān)管者形象,更合理地配置其權(quán)力使其能更積極主動地參與到法律的運作之中,既充分發(fā)揮其現(xiàn)有權(quán)力,又使其權(quán)力在運作的同時受到其他權(quán)力的有效制約。

(二)以制衡原則合理配置檢察權(quán)

檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)是被當作一個制約性權(quán)力而置于同國家行政權(quán)和司法權(quán)相同層面的,目的是為了實現(xiàn)檢察權(quán)對其他國家權(quán)力行使的制衡。

1.偵查權(quán)和刑事公訴權(quán)的保留。無論是從檢察制度的發(fā)源還是從當今世界各國現(xiàn)行的檢察制度考查,偵查權(quán)和公訴權(quán)都是檢察權(quán)存在的基礎(chǔ)。對公職人員犯罪行為的偵查突顯了檢察權(quán)對于國家公權(quán)力運行的法律監(jiān)督職能,職務(wù)犯罪偵查權(quán)的履行是檢察權(quán)對國家權(quán)力實現(xiàn)制約和監(jiān)督的最有效途徑,是檢察權(quán)不可丟棄的內(nèi)容。

2.增加偵查指導(dǎo)權(quán)。當前刑事訴訟效率低下的一個重要原因就在于偵查中心主義的影響。因此,在偵查階段就以審判的視角取證是十分重要的。但在現(xiàn)行偵查體制下,偵查機關(guān)(部門)的人員未必具備相應(yīng)的素質(zhì)和經(jīng)驗,公安機關(guān)尤其如此。因此,重構(gòu)檢警關(guān)系,發(fā)揮檢察機關(guān)的優(yōu)勢,在案件辦理之初就強化對偵查機關(guān)的取證指導(dǎo)是必要的。

3.取消批捕權(quán)。當前檢察機關(guān)內(nèi)部案件報捕必批,批捕必訴,原本應(yīng)有的法律監(jiān)督被極大地弱化。因此,應(yīng)當將批捕權(quán)從檢察權(quán)中分離出去?；谄溆袆儕Z他人自由權(quán)的實體處分性,將其歸于法院行使是恰當?shù)摹?/p>

4.設(shè)立民事、行政公訴權(quán)。賦予檢察機關(guān)對民事、行政案件提起訴訟的權(quán)力,只是檢察機關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬和對民事、行政檢察監(jiān)督權(quán)的具體化,有利于憲法、民法、行政法有關(guān)規(guī)定的進一步貫徹落實,也是強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督有效途徑。

5.強化訴訟監(jiān)督權(quán)。當檢察機關(guān)以主動的姿態(tài)參與到訴訟活動之中以實現(xiàn)法律監(jiān)督職責,其除了通過參與司法以實現(xiàn)對行政權(quán)、審判權(quán)和個人權(quán)利的制約之外,還必然涉及到其監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的對除因訴訟活動本身而應(yīng)當承擔責任主體之外違法行為主體,比如違法取證的偵查人員,違反法定程序的裁判人員等等。從當前的司法實踐看,檢察機關(guān)有對相關(guān)單位與人員的法定監(jiān)督職責,并且可以通過發(fā)檢察建議和糾正違法通知書的方式行使其監(jiān)督權(quán)力。但是現(xiàn)行的法律并沒有規(guī)定被檢察機關(guān)通過上述方式實行監(jiān)督的主體應(yīng)當承擔何種責任。換句話說,當前檢察機關(guān)的監(jiān)督因并不會必然導(dǎo)致被監(jiān)督者承擔不利后果而缺乏權(quán)威性和強制性。這也使得檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)能受到了極大的影響。因此,完善相關(guān)法律制度,強化檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的效能也是加強法律監(jiān)督的有效手段之一。

(作者單位:杭州市江干區(qū)人民檢察院)