檢察監(jiān)督權(quán)立法現(xiàn)狀的考量及路徑選擇

王　瑛

一、現(xiàn)有檢察監(jiān)督權(quán)立法體系的考量

第一,上位法不明與下位法缺失。憲法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但是并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容。這導(dǎo)致依憲制定的《人民檢察院組織法》受其原則性、概括性所限,不能對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)做出翔實(shí)的規(guī)定。

第二,立法條文散亂,缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有有關(guān)檢察機(jī)關(guān)具體職權(quán)的規(guī)定主要散見于《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《監(jiān)獄法》、《人民警察法》等法律之中。另外,最高院、最高檢的法律解釋中也散落著零星的檢察監(jiān)督權(quán)的權(quán)能。由于沒有《人民檢察院組織法》的統(tǒng)領(lǐng),各訴訟法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)能失衡。

第三,立法體系多有空白,漏洞百出。第一,分監(jiān)督權(quán)能有法無據(jù)。檢察監(jiān)督權(quán)有憲法授權(quán)卻無條文依據(jù)。第二,使監(jiān)督權(quán)有原則性無可操作性。部分檢察監(jiān)督權(quán)被原則性的授予了檢察機(jī)關(guān)卻少有被行使。第三,察監(jiān)督有權(quán)力無拘束力。部分檢察監(jiān)督權(quán)的有行使的路徑,但沒有相應(yīng)的法律結(jié)果,導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)沒有權(quán)威,收效甚微。

由于立法現(xiàn)狀的主要缺陷在于尚未形成較為完善的立法體系,因此產(chǎn)生的弊端顯而易見:檢察監(jiān)督權(quán)的法律淵源遭疑,察監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性受損。

《憲法》作為檢察監(jiān)督權(quán)最根本的形式法律淵源過于原則;《人民檢察院組織法》作為最重要的形式法律淵源卻立法滯后;其他訴訟法部門檢察監(jiān)督權(quán)立法空白,檢察監(jiān)督權(quán)的具體范圍只能利用人民檢察院出臺(tái)的相關(guān)文件和解釋加以規(guī)制,或者直接在檢察理論上的尋求支持和突破,因而其形式法律淵源備受爭議,直接導(dǎo)致部分權(quán)能不為被監(jiān)督機(jī)關(guān)所接受。再則,因制度設(shè)計(jì)的缺陷,部分監(jiān)督權(quán)能的行使程序及法律后果尚未制定,無法律拘束力更降低了監(jiān)督的權(quán)威性。

二、檢察監(jiān)督權(quán)立法的路徑選擇

(一)分權(quán)制衡精神下的改良主義

以完善修復(fù)的態(tài)度鞏固檢察監(jiān)督權(quán)的立法權(quán)威,必須堅(jiān)持以權(quán)力制衡權(quán)力的精神理念來來指導(dǎo)立法。我國的政治體制是人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān),后三者機(jī)關(guān)應(yīng)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),可以說,這其中體現(xiàn)權(quán)力制衡的精神是毋庸置疑的。并不是只有西方“三權(quán)分立”的思想才是最徹底的制衡精神。我們不能把制衡學(xué)說等同于立法、行政、司法的三權(quán)分立?！扒罢呤怯梢环N政治、法律思想發(fā)展而成的理論學(xué)說 ,后者則是運(yùn)用這一理論學(xué)說所確立的國家政治體制。1而“將分權(quán)制衡理論與我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能聯(lián)系起來加以探討,對(duì)于充實(shí)我國檢察制度的基礎(chǔ)理論,對(duì)于正確界定我國檢察權(quán)的性質(zhì),無疑具有重要的理論意義?！?筆者認(rèn)為,分權(quán)制衡理論才是檢察監(jiān)督權(quán)最深層次的法律淵源,在現(xiàn)有立法框架內(nèi)以強(qiáng)化制衡為目標(biāo)健全薄弱環(huán)節(jié),彌補(bǔ)不足之短才是鞏固監(jiān)督權(quán)權(quán)威最直接的途徑。

從立法形式的角度看,必須建立檢察監(jiān)督權(quán)的多維立法體系。亟需對(duì)立法金字塔最上層的《人民檢察院組織法》進(jìn)行大刀闊斧的修改,使其成為下位法的設(shè)置監(jiān)督權(quán)能的合法依據(jù),同時(shí),促進(jìn)同階位法律的早做修改,將監(jiān)督權(quán)能規(guī)范到各訴訟法等領(lǐng)域以及其他法律部門。各部門之間的權(quán)能設(shè)置、行使程序相互呼應(yīng)。建立統(tǒng)一于《人民檢察院組織法》的、多層次的的立法體系,完善檢察監(jiān)督權(quán)各階位、各方位的形式法律淵源。

從法理的角度看,必須完善檢察監(jiān)督權(quán)的制度設(shè)計(jì),細(xì)化程序規(guī)則、明確法律后果?！胺梢?guī)范是評(píng)價(jià)人們行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn),是指引人們的行為、預(yù)測(cè)未來行為及其后果的尺度,同時(shí)也是制裁違法行為的依據(jù)。”3檢察監(jiān)督權(quán)必然規(guī)制法律后果才能成為法律規(guī)范被加以遵守。

以分權(quán)制衡的態(tài)度,從現(xiàn)有立法的薄弱之處入手進(jìn)行立法改良,才能真正為檢察監(jiān)督權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能正本清源。

(二)有限監(jiān)督原則下的擴(kuò)張之路

有學(xué)者說,“檢察制度在過去恢復(fù)重建三十年是在訴求法治和司法改革語境下檢察制度全面發(fā)展的三十年?！?今天,檢察制度的發(fā)展仍然在這個(gè)語境之下。只是改革的重點(diǎn)落在了強(qiáng)化法律監(jiān)督的問題上。曹建明指出“檢察監(jiān)督全面強(qiáng)化對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督。加強(qiáng)法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。強(qiáng)化刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督,高度重視對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督, 依法監(jiān)督糾正裁判不公、侵害人民群眾正當(dāng)權(quán)益等問題。增強(qiáng)人民群眾對(duì)司法的信心?！?/p>

隨著分權(quán)制衡理論的強(qiáng)化以及司法改革的推進(jìn),檢察監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)張是一個(gè)必然趨勢(shì)。以何種立法形式、立法內(nèi)容來確立更多的檢察監(jiān)督權(quán)權(quán)能成為立法體系的發(fā)展課題。

但過猶不及,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力過大,造成控、辯、審三方的訴訟法律關(guān)系失去平衡,有悖于分權(quán)制衡原理和訴訟公正原則?！稇椃ā匪?guī)定的各司其職、獨(dú)立審判等原則同時(shí)制約著檢察監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)張,檢察監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督機(jī)制,它并不是要凌駕于審判機(jī)構(gòu)或偵查機(jī)構(gòu)之上,對(duì)于其監(jiān)督權(quán)能的限制必須不違背審判獨(dú)立原則以及不與偵查職能相沖突。因此,以有限監(jiān)督原則為約束合理擴(kuò)張檢察監(jiān)督權(quán)成為新出路。

例如,以限監(jiān)督為原則,學(xué)者提出的一些檢察監(jiān)督權(quán)能——提請(qǐng)違憲審查權(quán)6、執(zhí)法督促權(quán)、偵查取證權(quán)等等監(jiān)督權(quán)能應(yīng)該予以否定。

提請(qǐng)違憲審查權(quán)賦予其對(duì)所有立法、司法、執(zhí)法的法律監(jiān)督本身就是違背憲法各司其職以及權(quán)力制衡的精神,而且將專門的監(jiān)督混同于一般的法律監(jiān)督,是對(duì)監(jiān)督權(quán)的無限擴(kuò)張,也就無所謂是檢察監(jiān)督還是一般意義上的法律監(jiān)督。而對(duì)于行政部門適用法律的監(jiān)督,筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)沒有必要事必躬親,也沒有能力監(jiān)督涉及社會(huì)管理方方面面的行政行為。只有當(dāng)行政行為進(jìn)入了訴訟程序,檢察機(jī)關(guān)才對(duì)行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督。

有學(xué)者支持賦予檢察機(jī)關(guān)一定的偵查取證權(quán),甚至是代位偵查權(quán)7。它可以在立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督無法取得實(shí)效的前提下行使偵查取證的權(quán)力,它可以在民行審判監(jiān)督程序中為查明案件事實(shí)而行使偵查取證權(quán)。筆者認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)能違背了有限監(jiān)督的原則,對(duì)此持否定態(tài)度。在審判機(jī)關(guān)的視角下,“檢察院對(duì)法院的民事審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督,其實(shí)質(zhì)就是以檢察權(quán)(或監(jiān)督權(quán))對(duì)法院的審判權(quán)進(jìn)行干預(yù),目的是通過這種干預(yù)影響法院的裁判(要求法院撤銷其原判,重新改判)?！?的確如此,這就是檢察監(jiān)督的目的,但檢察監(jiān)督權(quán)必須遵循有限監(jiān)督的原則,檢察機(jī)關(guān)職能扮演抗訴程序的啟動(dòng)者的角色,不能參與案件的實(shí)體審查,不能代表任何一方當(dāng)事人陳述觀點(diǎn)進(jìn)行辯論,只履行程序性的職能,比如在民行抗訴中宣讀抗訴書。有限監(jiān)督原則下的檢察監(jiān)督權(quán)不能與審判獨(dú)立相悖。因此,必須否定對(duì)于案件實(shí)體調(diào)查取證的權(quán)力。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民行的公益訴訟不能排除其調(diào)查取證的權(quán)力。為擺脫檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督后續(xù)制約措施乏力的弊端而賦予其偵查權(quán),是飲鴆止渴。檢察機(jī)關(guān)不能違背憲法越俎代庖,只有探索新型警檢模式,確立“檢察引導(dǎo)偵查”的新思路,才是可取之道。

三、四步位漸進(jìn)式立法體系漸進(jìn)式的構(gòu)想

(一)改良上位法

完備的立法體系必然是由主要法律所統(tǒng)領(lǐng)的網(wǎng)狀立體的立法系統(tǒng)。這是一個(gè)自上而下發(fā)展的立法金字塔,最上端的立法出于最高階位,是最為重要的法律淵源。因此是完善上位法是第一步。必須修改滯后的《人民檢察院組織法》,規(guī)定檢察監(jiān)督權(quán)的范圍包括應(yīng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,同時(shí)明確監(jiān)督范圍包括庭審活動(dòng)監(jiān)督、審判監(jiān)督程序、以及執(zhí)行監(jiān)督以及其他權(quán)能的兜底條款。同時(shí),確立有限監(jiān)督的原則,指引監(jiān)督權(quán)立體的科學(xué)發(fā)展。如此,各訴訟法可以與之相銜接。

(二)完善“主體法”

在前面的闡述中,筆者利用“三分法”將檢察監(jiān)督權(quán)分成了三個(gè)方面,最終目的在于首先將以公訴權(quán)為中心的檢察監(jiān)督權(quán)加以完善。檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的過程,其監(jiān)督權(quán)能的設(shè)置相對(duì)完備,以此為其他訴訟法的參照物最適合不過。將刑事訴訟程序從立案監(jiān)督、批捕審查監(jiān)督、庭審監(jiān)督、程序內(nèi)抗訴監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督,加以梳理,明確各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)能的行使規(guī)程,在刑訴法中加以規(guī)定,將檢察監(jiān)督權(quán)立法的一個(gè)質(zhì)的飛躍。同時(shí),在民事訴訟法以及行政訴訟法中逐步完善審判監(jiān)督機(jī)制,積極擴(kuò)張檢察監(jiān)督權(quán)的權(quán)能,填補(bǔ)立法空白,規(guī)定與刑訴法相呼應(yīng)的檢察監(jiān)督權(quán),包括有限的調(diào)查取證權(quán)、調(diào)閱卷宗權(quán)、民行審判過程的監(jiān)督權(quán)、對(duì)民行裁判執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。

(三)完備“輻射法”

其他相關(guān)的法律如《監(jiān)獄法》《人民警察法》等等作為主體法的輻射法,必須設(shè)置相應(yīng)的檢察監(jiān)督權(quán)能,以及規(guī)定有相應(yīng)權(quán)能的行使程序,以提供檢察監(jiān)督權(quán)行使的方法和途徑。只有輻射法更完備,立法體系的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)才會(huì)更加堅(jiān)不可摧,更具權(quán)威性。

(四)細(xì)化下位法

原則性的法律設(shè)置權(quán)能,規(guī)范程序。但到實(shí)務(wù)操作中必然被轉(zhuǎn)化為操作流程,因此以下位法或司法解釋、文件形式規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán)的流程為細(xì)化上位法和主體法的重要手段,也使得檢察監(jiān)督權(quán)更具可行性,推動(dòng)監(jiān)督權(quán)立法體系的進(jìn)一步發(fā)展。

(作者單位:杭州市江干區(qū)人民檢察院)

1 曾龍躍:《制衡學(xué)說與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能 》,孫謙、劉立憲.主編:《檢察論叢》,第一卷 北京:法律出版社2000版,P64

2 石少俠:《論我國檢察權(quán)的性質(zhì):定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán) 》,《法制與社會(huì)發(fā)展 》, 2005(3),P98

3 張文顯主編:《法理學(xué)》,法律出版社2007年版,P10

4 何勤華 張進(jìn)德:《中國檢察制度三十年》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》,2008(08),P3

5 曹建明:《在新的歷史起點(diǎn)上開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義檢察事業(yè)新局面》,《求是雜志》,2008(18),P13

6 “對(duì)一切違反憲法精神和法律規(guī)定的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和司法解釋,檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)有向全國人大及其常委會(huì)提請(qǐng)審查的權(quán)力。”——張智輝:《檢察權(quán)研究》,中國檢察出版社,2007年版,P327

7 劉晴 趙靖:《檢察科學(xué)權(quán)配置問題研究》,《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》,2008(7),P106

8 黃松有:《檢察監(jiān)督與審判獨(dú)立》,《法學(xué)研究》,2000(4),P78