長沙市農(nóng)民工廉租房政策的合理性分析

劉冰冰

摘要：長沙市農(nóng)民工廉租房政策是長沙市政府為社會(huì)底層人民辦的實(shí)事之一，因其工程的浩大和較多的財(cái)政投入受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，但其實(shí)施過程卻陷入諸多困境，政策結(jié)果也不盡理想。本文首先對該政策的內(nèi)容簡要回顧，并分解其目標(biāo)層級(jí)構(gòu)成，再對其合理性進(jìn)行分析，最后得出結(jié)論和簡單建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；廉租房；政策；合理性

一、政策內(nèi)容回顧

2004年初，長沙市政府把為進(jìn)城農(nóng)民工興建廉租房作為為百姓辦的八件實(shí)事之一，計(jì)劃3年內(nèi)在東、南、西、北四個(gè)城郊結(jié)合部建設(shè)20萬平方米的農(nóng)民工廉租房。

入住條件：人住廉租房的農(nóng)民工必須月均收入在800元以下、在市區(qū)無自有房屋、被用工單位錄用在崗1年以上且勞動(dòng)合同經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門備案。

二、目標(biāo)層級(jí)構(gòu)成

長沙市政府出臺(tái)的農(nóng)民工廉租房政策主要有四個(gè)目標(biāo)層級(jí)。首先，采用興建廉租房的方式吸納社會(huì)競爭力較低、住房情況較差的農(nóng)民工人住，著力解決農(nóng)民工的住房狀況。其次，利用財(cái)政和政府干預(yù)改善社會(huì)底層百姓的生活條件，促進(jìn)社會(huì)公平正義。再次，用相對公平正義的社會(huì)資源分配方式維持社會(huì)各階層的秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定。最后，在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)工業(yè)發(fā)展、城市化進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)步。

三、合理性分析

1改善農(nóng)民工居住狀況

國務(wù)院研究室的調(diào)研報(bào)告顯示，農(nóng)民工在我國第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58％，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52％，已成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。中國社科院人口經(jīng)濟(jì)研究所的報(bào)告指出，改革開放近30年，勞動(dòng)力流動(dòng)對GDP貢獻(xiàn)率達(dá)21％?！吨袊r(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示，我國農(nóng)民工數(shù)目龐大，大約有2億左右。但是作為有一個(gè)對社會(huì)建設(shè)有卓越貢獻(xiàn)的龐大群體，農(nóng)民工的住房條件卻一直不容樂觀。農(nóng)民工主要居住在集體宿舍、工地、出租屋一類相對簡單的處所，其住房本身的條件較差，周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施也比較缺乏。相比城鎮(zhèn)居民享有的住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、政府購房補(bǔ)助等住房保障，農(nóng)民工群體享有的住房保障微乎其微。從農(nóng)民工購房能力不夠、購房意愿不強(qiáng)但住房需求大、承租能力低的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)制定廉租房政策，無疑是一個(gè)既能改善農(nóng)民工居住條件又不過多增加其負(fù)擔(dān)的兩全之策。

但是，從改善農(nóng)民工居住狀況來看，長沙市農(nóng)民工廉租房政策的制定并沒有從農(nóng)民工的實(shí)際因素出發(fā)，其入住條件也過于僵化缺乏彈性，從實(shí)施層面考量不夠合理。首先，廉租房的選址位于東、南、西、北四個(gè)城郊結(jié)合部，大大提高了農(nóng)民工的交通成本，必然會(huì)導(dǎo)致忽略生活質(zhì)量注重經(jīng)濟(jì)收益的農(nóng)民工群體放棄選擇廉租房。其次，廉租房的入住門檻過高，造成農(nóng)民工對廉租房只能是“可望不可及”?！笆杖霝?00元以下(后來因?yàn)槿胱∞r(nóng)民工太少，調(diào)整至1200以下)”這樣的設(shè)計(jì)在今天的實(shí)踐未免太低，“被用工單位錄用在崗一年以上且勞動(dòng)合同經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門備案”，農(nóng)民工合法用工一直是個(gè)難題，正式簽合同的就更少了，要求有勞動(dòng)合同會(huì)大大降低農(nóng)民工人住廉租房的期望，同時(shí)，經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門備案增加了人住程序的復(fù)雜程度。

2促進(jìn)社會(huì)公平正義

長期的城鄉(xiāng)二元體制中，政府“在農(nóng)民工權(quán)益與社會(huì)其他團(tuán)體利益產(chǎn)生沖突的情況下”，“犧牲農(nóng)民工的利益”已成為一種慣性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)政能力的增強(qiáng)，逐步制定惠及農(nóng)民工群體的政策，符合羅爾斯主張的正義原則即社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使它們符合地位最不利的人的最大利益，也有利于喚回農(nóng)民工的公平感和價(jià)值感。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，將財(cái)政從造成大量二次購房的經(jīng)濟(jì)適用房政策轉(zhuǎn)移到給農(nóng)民工提供租房的廉租房政策也具有較大的邊際收益。因此，其財(cái)政的使用和政策對象的確立都是合理的，有建設(shè)性的。

但不能忽略的是，政策細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)(如前文所析)，卻使吸納農(nóng)民工入住陷入各種各樣的困境。廉租房若不能盡其用，閑置的可能性也不大，管理方勢必要將廉租房投入其他使用獲取收益來平衡各種管理成本和價(jià)值損失。事實(shí)證明，在該政策實(shí)施過程中的情況也的確如此。長沙市政府為農(nóng)民工修建的廉租房江南公寓只有不到5％為農(nóng)民工所住，其中有三棟樓被長房集團(tuán)出售，還有某些樓棟被出租作為學(xué)生公寓。若為農(nóng)民工興建的廉租房最終卻未能被農(nóng)民工使用，政策結(jié)果就悖離了政策的初衷，而促進(jìn)社會(huì)公平正義的政策意義也就趨于崩解，不僅沒有照顧到農(nóng)民工的住房均等，反而為某些業(yè)主利用國有資產(chǎn)創(chuàng)造了營利的空間，更大程度上加重了“馬太效應(yīng)”，增加貧富差距。

3保障社會(huì)穩(wěn)定

農(nóng)民工在城市中打拼，因其外來人員身份、受教育程度不高、利益訴求途徑缺乏等讓其在不論在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域都處于弱勢地位，對城市沒有親近感和歸屬感。但是無法從城市中取得親近感和歸屬感的弱勢群體卻容易從身份背景、經(jīng)歷、職業(yè)、奮斗目標(biāo)相同的相似群體中獲取一種平等和自由。因此，長沙市農(nóng)民工廉租房的聚居模式能讓在城市各區(qū)各地工作的務(wù)工人員有一個(gè)公共歸宿，有助于農(nóng)民工群體找到情感歸屬和安全感，排解其在城市中生存的壓力、不公平感等等。只要社會(huì)不平等仍然是普遍的社會(huì)現(xiàn)象，只要社會(huì)群體之間的差異仍然客觀存在，群體意識(shí)、群體需要和群體利益就一直會(huì)是各社會(huì)群體追求的目標(biāo)，處于社會(huì)底層的農(nóng)民工尤其如此。在這一層面上，農(nóng)民工廉租房政策有助于社會(huì)穩(wěn)定。

然而，在工作單位或與當(dāng)?shù)厥忻窠煌倪^程中，外來務(wù)工人員如果受到了不滿意的對待，將之訴諸于群體幫助，那么這個(gè)聚居的農(nóng)民工群體將很可能成為某一場動(dòng)亂的策源地或暴力活動(dòng)的發(fā)祥地，變成城市中不穩(wěn)定的因素。因此，在其政策目標(biāo)中保障社會(huì)穩(wěn)定這一層級(jí)，政策本身就存在邏輯上的矛盾和失效。

4推進(jìn)城市化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展

城市化進(jìn)程受到許多方面的影響，農(nóng)村人口城市化是城市化的重要內(nèi)容，我國農(nóng)村人口的城市化過程可分為兩個(gè)階段：第一階段是勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，并尋找到適合自己的就業(yè)機(jī)會(huì)。第二階段是遷移勞動(dòng)力中的成功者在“樂業(yè)”之后尋求“安居”，在遷入地居住下來。農(nóng)村人口只有順利地走完以上兩個(gè)過程，才能實(shí)現(xiàn)人口城市化。因此，廉租房政策以解決城市中農(nóng)民工的住房問題為起點(diǎn)，形成“安居”狀態(tài)，用“有所居”來形成城市對農(nóng)村人口的拉力，推動(dòng)城市化進(jìn)程有其合理性。

但政策中將廉租房建在城效結(jié)合部雖顧及了政府的經(jīng)濟(jì)理性，其聚居模式卻造成農(nóng)民工群體與城市人群的隔離，相悖于通過廉租房政策對農(nóng)村人口的內(nèi)拉力。城市化進(jìn)程要求農(nóng)村人口城市化，但農(nóng)村人口城市化不僅僅是一個(gè)農(nóng)村人口變成城市人口這樣一種戶籍身份的轉(zhuǎn)變，更多的是農(nóng)村人口，尤其是有半城市人民身份的農(nóng)民工群體對城市在一種文化認(rèn)同的基礎(chǔ)上生活方式、生產(chǎn)方式、思維方式等各方位的城市化轉(zhuǎn)變?！稗r(nóng)民工進(jìn)城不僅僅是農(nóng)村人口在空間上移居城市，也是現(xiàn)代化意義上的‘文化移民，更是指個(gè)人從農(nóng)村人向城市人的轉(zhuǎn)變過程，它涉及到農(nóng)民的生活方式價(jià)值觀念和社會(huì)心理等方面的轉(zhuǎn)變過程?！蔽幕泼竦男纬?，才能從根本上推動(dòng)我國的城市化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展。但是，僅建筑在城效結(jié)合部的聚居式農(nóng)民工廉租房，導(dǎo)致不同社會(huì)群體之間的交流很少，彼此之間的融合困難，處于弱勢地位的群體進(jìn)入“主流社會(huì)”的機(jī)會(huì)就越少。農(nóng)民工很難通過與城市居民的社會(huì)交往、人際互動(dòng)培養(yǎng)起城市文明所需要的現(xiàn)代思維和意識(shí)，產(chǎn)生主人翁意識(shí)和對城市社區(qū)的歸屬感，從而難以融入城市社會(huì)，也難以從根本上推動(dòng)我國的城市化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展。

四、結(jié)語

長沙市農(nóng)民工廉租房政策符合我國以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會(huì)公平正義的價(jià)值訴求，符合我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展目標(biāo)，也符合當(dāng)前黨和國家著力解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。把外來務(wù)工人群和農(nóng)民工的居住問題與城市中低收入群體一樣納入政府的住房保障規(guī)劃，既是政府公共理性的一種回歸，也是農(nóng)民工公民身份的一種回歸。但是，該廉租房政策的合理性更多的停留在理論和價(jià)值層面，在實(shí)踐中遇到的困難反映了其政策構(gòu)建中的諸多不合理，因此，長沙市農(nóng)民工廉租房政策的有力推行仍需在實(shí)踐中不斷改進(jìn)，不僅需要政府力量的強(qiáng)力管理在位，也需要一種更為靈活的配租方式來滿足農(nóng)民工群體豐富多樣的需求，其政策構(gòu)建之初的漏洞也需相應(yīng)的配套措施予以糾偏，這樣方能達(dá)到其預(yù)期的政策目標(biāo)。