轉(zhuǎn)型時(shí)期我國教師管理政策的反思及其建構(gòu)

石長林

根據(jù)對改革開放以來我國頒布的教師管理政策相關(guān)內(nèi)容的考察。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國教師管理政策具有資格制度初步確立、職務(wù)制度初步形成、考核制度不斷健全、獎(jiǎng)懲制度不斷完善等主要特征。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期我國教師管理政策的反思

1教師資格制度亟待完善

在總結(jié)教師資格過渡和面向社會(huì)認(rèn)定教師資格試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入的調(diào)查研究，教育部于2000年9月23日發(fā)布了面向社會(huì)認(rèn)定教師資格的操作性規(guī)定——《(教師資格條例)實(shí)施辦法》，1994年1月1日以后進(jìn)入教師隊(duì)伍的人員和符合教師資格認(rèn)定條件的中國公民，將可以根據(jù)法定的教師資格認(rèn)定程序獲得教師資格，這標(biāo)志著全面實(shí)施教師資格制度的工作在全國范圍內(nèi)正式啟動(dòng)。國家實(shí)行教師資格制度，使教師的任用走上了科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的軌道。根據(jù)規(guī)定，我國對教師的聘任、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)等進(jìn)行自主管理。不具備條件的中小學(xué)，教師的管理工作由縣級(jí)人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)。

但是，我國的教師資格制度還存在不少問題：①教師資格證書具有終身性。我國《中華人民共和國教師法》和《教師資格條例》等對教師資格證書的有效期沒有作出規(guī)定，可以理解為終身有效，這表明我國教師資格證書具有終身性質(zhì)。按照《教師資格條例》規(guī)定，通過教師資格條件的認(rèn)定者，只要不違反“弄虛作假，騙取教師資格”和“品行不良，侮辱學(xué)生，影響惡劣的”這兩條，他們獲得的教師資格證就具有終身的合法性，永遠(yuǎn)有效。②教師資格條件的標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國教師資格制度中規(guī)定的對非師范大學(xué)專業(yè)人士的教師資格條件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏低?！督處熧Y格條例》和《實(shí)施辦法》都沒有規(guī)定持有非師范院校專業(yè)學(xué)歷的教師資格申請者所應(yīng)修習(xí)的課程門類，更未規(guī)定考前應(yīng)接受什么樣的教育類課程的培訓(xùn)。教師資格標(biāo)準(zhǔn)主要是指教師資格的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)。我國《教師法》和《教師資格條例》對于教師資格的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)和課程標(biāo)準(zhǔn)特別是教育專業(yè)課程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定偏低。我國教師培養(yǎng)的教育專業(yè)理論課程仍限于“老三門”，即教育學(xué)、心理學(xué)和學(xué)科教材教法；同時(shí)，實(shí)踐訓(xùn)練的時(shí)間也偏少，一般只有6至8周。③教師資格認(rèn)證實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)?！?教師資格條例)實(shí)施辦法》第16條規(guī)定：“各級(jí)各類學(xué)校師范教育專業(yè)畢業(yè)生可以持畢業(yè)證書，向任教學(xué)校所在地或戶籍所在地教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)申請直接認(rèn)定相應(yīng)的教師資格?！边@表明我國獲得師范專業(yè)文憑的人員可直接取得教師任職資格，這實(shí)際上告訴我們，現(xiàn)行的教師資格制度的主要實(shí)施對象為非師范專業(yè)畢業(yè)的入職者和還不具備一定學(xué)歷的在職教師。由于我國長期以來實(shí)行的是定向型的教師培養(yǎng)體系，目前，師范院校畢業(yè)的學(xué)生取得畢業(yè)證書的同時(shí)實(shí)際上就相應(yīng)地取得任教資格具有一定的合理性。但是，隨著我國教師培養(yǎng)體系逐步走向開放，以及師范院校擴(kuò)招后帶來的生源水平和教育質(zhì)量的多樣性等因素的影響，如果仍然堅(jiān)持搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，這必然不利于維護(hù)教師資格制度的權(quán)威性和公平性。④教師資格的類別沒有細(xì)化。根據(jù)規(guī)定，我國的教師資格有七種，沒有明確規(guī)定申請教師資格的學(xué)科要求，這會(huì)對教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生不良影響。從實(shí)際需要來看，初中以上的學(xué)校分學(xué)科教學(xué)明顯，故對初中以上的教師資格有學(xué)科要求比較恰當(dāng)。而且從長遠(yuǎn)看，教師資格的種類分得細(xì)一些、多一些更為合理。我國1995年頒布實(shí)施的《教師資格條例》第5條規(guī)定，取得教師資格的公民，可以在本級(jí)及其以下等級(jí)的各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)擔(dān)任教師。這種完全自上而下的教師資格覆蓋制度，意味著獲得了高校的教師資格就可以在任何學(xué)校任教。但是大學(xué)教師的要求和中小學(xué)教師的要求是有所不同的，一名優(yōu)秀的大學(xué)教師并不一定是合格的小學(xué)教師。

2教師任用制度不科學(xué)

我國從建國后一直到80年代初，管理和使用教師的主要形式就是派任制。“所謂派任制是指上級(jí)教育行政部門根據(jù)學(xué)校教育教學(xué)的需要，直接分配師范專業(yè)或者非師范專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生到學(xué)校任教。教師分配到中小學(xué)后，其待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲直至退休都由教育行政部門統(tǒng)一管理?！庇捎诮處煼峙涞綄W(xué)校后，其待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲直至遐休都由教育行政部門統(tǒng)一管理，因而學(xué)校對教師管理的權(quán)力十分有限，常常出現(xiàn)的情況是：學(xué)?！凹毙璧慕處熣{(diào)進(jìn)困難，不適合在本校工作的教師不能及時(shí)調(diào)出。還有就是補(bǔ)充畢業(yè)生時(shí)，難以對其全面考察，只能被動(dòng)接受?！焙髞恚覈_始實(shí)行教師聘任制，但問題依然存在：對教師的任用比較隨意，沒有執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)按照我國《教師法》和《教師資格條例》規(guī)定，雖然強(qiáng)調(diào)“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，提高民族素質(zhì)的使命”；“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)教師的思想政治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)”。但由于政策規(guī)定不配套，缺乏具體的規(guī)定，因此在實(shí)際執(zhí)行中，只要符合了所規(guī)定的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)就可以在相應(yīng)學(xué)校承擔(dān)教學(xué)工作，而對其是否學(xué)習(xí)過作為教師職業(yè)所必需的相應(yīng)教育專業(yè)課程則未作出具體的硬性要求。因此，實(shí)際實(shí)行的是以“學(xué)歷證書制”替代“資格證書制”。

3沒有形成規(guī)范的教師考核制度

教師考核是教師管理過程的重要環(huán)節(jié)，在教師管理中具有重要價(jià)值，應(yīng)該重視教師考核問題，形成規(guī)范的教師考核制度。不僅應(yīng)該以先進(jìn)的理念作為建構(gòu)教師考核制度的指導(dǎo)思想，更為重要的是．應(yīng)該在政策中，對教師考核的內(nèi)容、原則、方法、程序以及考核機(jī)關(guān)等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，從而形成規(guī)范的教師考核制度。由于沒有形成規(guī)范的教師考核制度，導(dǎo)致在考核教師的過程中具有較大的隨意性，不利于激勵(lì)教師工作的積極性，也不利于教師管理的其他工作的順利進(jìn)行。因此，需要我們提高對教師考核制度重要性的認(rèn)識(shí)，不斷完善教師考核制度。

4沒有形成系統(tǒng)的教師獎(jiǎng)懲制度

盡管在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國不斷健全教師獎(jiǎng)懲制度，但仍然沒有形成比較系統(tǒng)的教師獎(jiǎng)懲制度。到目前為止，我國關(guān)于教師獎(jiǎng)懲方面的規(guī)定并不少，在某些方面規(guī)定得還比較具體、全面，不過從總體上看還沒有建構(gòu)起系統(tǒng)的教師獎(jiǎng)懲制度，很多方面顯得比較零散，缺乏系統(tǒng)性，甚至有些方面還存在相互矛盾之處。

二、我國轉(zhuǎn)型時(shí)期教師管理政策的建構(gòu)

轉(zhuǎn)型時(shí)期的教師管理政策，在保證教師隊(duì)伍的基本素質(zhì)、規(guī)范教師教育教學(xué)行為、調(diào)動(dòng)教師積極性等方面發(fā)揮了重要作用，這是毋庸置疑的。但該時(shí)期教師政策自身存在的一些不足也是需要引起我們高度重視的。在對轉(zhuǎn)型時(shí)期教師管理政策進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國教育事業(yè)發(fā)展的趨勢，我國新時(shí)期教師管理政策的建構(gòu)需要解決如下四方面問題。

1明確教師職業(yè)的身份：教育公務(wù)員

教師身份的確定對于教師管理政策內(nèi)容具有重大影響。因此，國家教師管理政策制定的一個(gè)重要理論前提就是明確教師的身份。將教師賦予不同的身

份，對教師管理政策內(nèi)容具有直接影響。有的國家將教師作為雇員進(jìn)行管理，是基于教師職業(yè)的專業(yè)性質(zhì)，從而按照專業(yè)人員的特點(diǎn)進(jìn)行管理；有的國家將教師定性為公務(wù)員，更多地是考慮到了教師職業(yè)的“公益”性，因此，在保障教師職業(yè)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，也向教師提出遵循“公益”的要求。當(dāng)今世界，關(guān)于教師身份的歸屬，主要有兩種，其一是國家公職人員；其二是自由職業(yè)者。不同的身份歸屬，國家對教師的管理、要求、待遇是有所不同的，“如果是國家公職人員，則適用國家機(jī)構(gòu)法，被包括在公眾服務(wù)系統(tǒng)之中，納入國家行政管理等級(jí)制中進(jìn)行管理。如果是自南職業(yè)者，就可以建立自己的規(guī)范，避免受國家的控制，職業(yè)道德等也沒有對國家公職人員那樣高的要求?！薄?/p>

建國以來，我國的慣例做法是，把教師作為相當(dāng)于公務(wù)員的國家公職人員對待。我們認(rèn)為這還不夠，應(yīng)該明確教師就是公務(wù)員，一種特殊的公務(wù)員——教育公務(wù)員。確立教師公務(wù)員的身份，對于教師管理政策的制定具有特殊意義，也是考慮到教師職業(yè)特殊性的結(jié)果。由于教育事業(yè)的特殊性和教師職業(yè)的特殊性，確立教師公務(wù)員身份，使之成為政府雇員而非學(xué)校雇員，這對教師管理非常重要。為什么我們建議要確立教師身份為教育公務(wù)員呢?我國1997年新修訂的《刑法》第93條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。”根據(jù)該法律，國家工作人員涵蓋的范圍較廣，公務(wù)員只是其中的一部分。無疑教師也是一類國家工作人員。但由于教師職業(yè)的特殊性，將教師僅僅定位于國家工作人員還不充分，應(yīng)該進(jìn)一步確立為公務(wù)員身份，這樣不僅有助于保證教師待遇的落實(shí)，同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)教師管理的規(guī)范化。

2確立科學(xué)的教師管理價(jià)值觀

國家加強(qiáng)對教師隊(duì)伍的管理，要達(dá)成的目的主要有：保持教師隊(duì)伍整體數(shù)量的滿足；維持教師隊(duì)伍總體結(jié)構(gòu)的平衡；保證教師隊(duì)伍總體質(zhì)量水平；幫助每個(gè)教師爭取達(dá)到最高成就；激勵(lì)每位教師最大限度地提高自身水平。因此，國家制定的教師管理政策就需要履行如下兩大功能，一是保證教師隊(duì)伍的整體穩(wěn)定，使國家教育事業(yè)得到持續(xù)發(fā)展；二是有助于促進(jìn)教師個(gè)體以及教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不斷提高。

在對教師管理政策的功能定位上，以往更多地強(qiáng)調(diào)保證教師隊(duì)伍的整體穩(wěn)定，因此，制定教師管理政策的價(jià)值導(dǎo)向就主要著眼于建立和規(guī)范教育事業(yè)發(fā)展的正常秩序，立足于對教師的控制，對于維護(hù)教師的權(quán)益重視不夠。不可否認(rèn)，教師管理政策的重要價(jià)值目標(biāo)是追求一種有序管理，以保證教育教學(xué)秩序。但如果教師管理政策僅僅著眼于“管”的角度，把“控制教師”作為根本的價(jià)值訴求，這最終將導(dǎo)致不良后果。我們認(rèn)為，教師管理政策的價(jià)值主體是人而不是物，教師管理政策的核心應(yīng)該定位為“教師的發(fā)展”，“以人為中心和歸宿”是教師管理政策的終極價(jià)值。雖然教師管理政策應(yīng)該加強(qiáng)對社會(huì)教育公共利益的維護(hù)，促進(jìn)教師管理效率的提高，但更應(yīng)該有助于教師提升自身尊嚴(yán)和維護(hù)自身權(quán)利，促進(jìn)教師專業(yè)的不斷發(fā)展。

3完善教師資格證書制度

發(fā)達(dá)國家在教師選用問題上都傾向于實(shí)行教師資格證書制度，并且在實(shí)踐中不斷加以完善，使之越來越嚴(yán)密。總體上講，我國教師資格證書制度的建構(gòu)，要在借鑒西方國家的基礎(chǔ)上努力做到對教師證書的類型、等級(jí)等方面作出明確規(guī)定，以表明什么人可以當(dāng)教師，可以在哪一級(jí)學(xué)校任教，教哪些學(xué)科，獲得教師證書應(yīng)該具備什么程度的學(xué)歷，接受什么樣的訓(xùn)練，必修哪些課程，修完多少學(xué)分。具體來看，尤其要做好三方面的工作。

(1)實(shí)行嚴(yán)格的國家統(tǒng)一考試

發(fā)達(dá)國家在教師資格認(rèn)證方面，規(guī)定要修習(xí)相關(guān)的教育課程，從管理角度強(qiáng)調(diào)實(shí)行嚴(yán)格的國家考試。如德國的教師必須通過兩次國家考試，第一次是學(xué)業(yè)結(jié)束后的專業(yè)考試；第二次是實(shí)習(xí)結(jié)束后的教學(xué)實(shí)踐考試。法國的教師證書則是國家教育部在全國范圍內(nèi)招考授予。只有在通過理論考試的基礎(chǔ)上。再由地區(qū)教育中心進(jìn)行為期一年的教育職業(yè)培訓(xùn)，結(jié)束后通過教育實(shí)踐考試，方能獲得證書。

我國在實(shí)行教師資格證書制度時(shí)也應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的國家考試，把好教師“人口關(guān)”。堅(jiān)決杜絕過去尤其是“文革”剛結(jié)束時(shí)的那種做法，即層層拔骨干，把水平較高的初中教師“拔高”去教高中，水平較高的小學(xué)教師“拔高”來教初中，大量吸收未經(jīng)專門師范訓(xùn)練的人進(jìn)人中小學(xué)教師隊(duì)伍作為“民辦教師”，以補(bǔ)充龐大的缺額。

(2)提高教師資格制度的權(quán)威性

由于教師資格證書制度的重要性，我國應(yīng)該提高教師資格證書制度的權(quán)威性，一方面應(yīng)該從政策層面上升到教育法規(guī)的高度，同時(shí)在有關(guān)法規(guī)里應(yīng)該健全相關(guān)內(nèi)容，尤其應(yīng)該對教師專業(yè)課程、教師資格有效期、教師資格社會(huì)考試制度等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

(3)實(shí)行多樣化教師證書

目前我國的教師資格實(shí)際上是終身的。為了激勵(lì)教師不斷上進(jìn)、終身學(xué)習(xí)，教師資格不應(yīng)該是終身的。應(yīng)該實(shí)行教師證書的多樣化，設(shè)計(jì)一個(gè)教師證書體系。設(shè)計(jì)多樣化的教師證書種類，為建構(gòu)激勵(lì)教師終身學(xué)習(xí)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。為了促使教師不斷提高自己的專業(yè)水平，可以在政策中規(guī)定少發(fā)長期證書或不發(fā)永久證書，而采用對短期證書的換證制度，即擁有短期證書的教師在持證有效期內(nèi)必須參加在職培訓(xùn)，達(dá)到一定的水平到期滿時(shí)才可換到新證，繼續(xù)從事教學(xué)工作。

4建立科學(xué)的教師聘任制

教師是一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，從業(yè)人員的素質(zhì)要求隨著社會(huì)發(fā)展而不斷提高。同時(shí)，教師具有較大的職業(yè)自主權(quán)，業(yè)務(wù)難以規(guī)范化，因此，國家需要制定科學(xué)的教師聘任制度。由于教師的資格認(rèn)定、聘任方面的管理是教師管理工作的基礎(chǔ)，所以，教師聘任制度的制定具有重要意義。

在我國教師管理政策中，應(yīng)該對教師聘任制涉及的重大問題作出嚴(yán)格的規(guī)定。首先，要明確規(guī)定教師職務(wù)的檔次，具體涉及各級(jí)職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)及職務(wù)結(jié)構(gòu)限額等方面內(nèi)容；其次，要明確學(xué)校在教師聘任問題上的具體權(quán)限。一般來講，學(xué)校具有在國家規(guī)定的教師編制標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)職務(wù)結(jié)構(gòu)限額內(nèi)聘任教師的權(quán)力。再次，要確定聘任教師的推薦權(quán)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決定聘用教師職務(wù)之前，都必須經(jīng)過相應(yīng)的資格審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行推薦。因此，國家需要對資格審查機(jī)構(gòu)的種類、標(biāo)準(zhǔn)等方面作出規(guī)定。

教師聘任制要取得良好的效果，必須以教師考核制度、教師獎(jiǎng)懲制度等作為前提條件。因此，建立科學(xué)的教師聘任制，我們還需要建構(gòu)規(guī)范的教師考核制度和系統(tǒng)的教師獎(jiǎng)懲制度。