我國(guó)土地征收的合法性要件研究

張春燕

摘要土地征收是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制取得農(nóng)村集體所有財(cái)產(chǎn)的行為。本文指出為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,土地征收必須堅(jiān)持公共利益目的,遵守正當(dāng)法律程序,給予被征收農(nóng)民以合理公平補(bǔ)償。

關(guān)鍵詞公共利益 法定程序 公平補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-203-01

在實(shí)踐中,土地征收缺乏具體統(tǒng)一的法律規(guī)定導(dǎo)致了行政權(quán)的嚴(yán)重濫用,政府假借公共利益之名進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā)以圖單方之私利之現(xiàn)象層出不窮,政府簡(jiǎn)化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例更是大量存在。對(duì)被征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償水平也嚴(yán)重偏低,無(wú)視失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),導(dǎo)致部分失地農(nóng)民成為種地?zé)o田,就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”。由于缺少法律救濟(jì)途徑而引發(fā)的群體上訪事件頻發(fā),干群關(guān)系緊張,社會(huì)矛盾激化,這已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的一大重要誘因。

完善我國(guó)現(xiàn)行土地征收合法性要件的思考我們認(rèn)為西方部分國(guó)家的相關(guān)制度是可以有所借鑒的,如1789年的法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求,并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下,任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪?！庇纱丝芍?法國(guó)公用征收具有三個(gè)基本要件:存在合法認(rèn)定的、明顯的公共需要;公平補(bǔ)償;補(bǔ)償必須事先支付。

美國(guó)憲法第五修正案明確規(guī)定:“非依正當(dāng)程序,不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn);非獲得合理補(bǔ)償,不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”第十四修正案第一款規(guī)定:“所有在合眾國(guó)出生或歸化合眾國(guó)并受其管轄的人,都是合眾國(guó)的和他們居住州的公民。任何一州,都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵?guó)公民的特權(quán)或豁免權(quán)的任何法律;不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);在州管轄范圍內(nèi),也不得拒絕給予任何人以平等法律保護(hù)?！币蚨?美國(guó)的征收制度具有如下基本要件:依正當(dāng)程序;獲得合理補(bǔ)償;供公共使用。

在中國(guó),土地征收應(yīng)是行政主體基于公共利益目的,經(jīng)由法律規(guī)定的程序,強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)并給予土地所有者公平合理補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。結(jié)合法國(guó)和美國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收的法律規(guī)定,筆者認(rèn)為,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平補(bǔ)償。

1.土地征收的前提要件是公共利益。動(dòng)用國(guó)家公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪是十分嚴(yán)厲的行為,對(duì)土地這種安身立命的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪更得具有十分的必要性,值得動(dòng)用“國(guó)家之公器”的只能是公共利益。公權(quán)為公使用,假公濟(jì)私、以公權(quán)謀私是不具有法律正當(dāng)性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度賴以建立的根基?！肮怖妗睏l款作為征收的標(biāo)準(zhǔn)在建國(guó)以來(lái)的《憲法》和《土地管理法》中都有體現(xiàn)。如1954年憲法第十三條的規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有?！蓖瑫r(shí)后來(lái)的1975年憲法和1978年憲法也都提到了公共利益,但以上都只是作為一般性的表述,并沒(méi)有作為實(shí)施征收、征用的合法要件加以明確規(guī)定。1982年憲法第十條的規(guī)定是:“國(guó)家為了公共利益,可依照法律規(guī)定,對(duì)土地實(shí)行征用?！?004年,這一法律要件在《憲法》的修改中依然得到了保留,并有更明確的規(guī)范。1986年頒布的《土地管理法》中第二條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！?998、2004年兩次修訂后的《土地管理法》也都保有關(guān)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

2.土地征收的正義性需要程序機(jī)制的保障。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴枪ǖ囊豁?xiàng)基本原則,其根本價(jià)值在于保護(hù)公民的自由與財(cái)產(chǎn)免受政府權(quán)力的恣意掠奪和侵害,行政程序已成為規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使所必不可少的重要法律規(guī)則。土地征收作為嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的具體行政行為,只有遵循嚴(yán)格的法定的合法程序才能保證其行為的正當(dāng)性。2007年3月16日,十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,其第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@是我國(guó)法律第一次在土地征收中明確規(guī)定“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。

3.土地征收與補(bǔ)償唇齒相依。按照德國(guó)公法中的征收理論,征收是特定的社會(huì)成員為公共利益做出了“特別犧牲”。既然該社會(huì)成員為了社會(huì)公共利益做出了“特別犧牲”,那么從保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯以及社會(huì)全體成員共同負(fù)擔(dān)社會(huì)責(zé)任的原則出發(fā),國(guó)家應(yīng)代表整個(gè)社會(huì)對(duì)做出“特別犧牲”的社會(huì)成員予以補(bǔ)償。

因而,土地征收必須是有補(bǔ)償?shù)?且補(bǔ)償必須是公正合理的才符合公平正義,才能使土地征收具有合法性而成為一項(xiàng)法律制度得以實(shí)施和貫徹。這是我國(guó)法律第一次規(guī)定了征收要“給予補(bǔ)償”,但相當(dāng)遺憾的是沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),缺乏公正合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,實(shí)踐中的征地補(bǔ)償落實(shí)情況可想而知。

最后,本文得出的結(jié)論是我國(guó)的土地征收的合法性要件應(yīng)當(dāng)是公共利益目的,正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝凸胶侠淼难a(bǔ)償,三者互為補(bǔ)充,缺一不可,唯此方有可能保證我國(guó)土體征收的公平、正義、有序、和諧、合法。為維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,維護(hù)土地制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn),必須嚴(yán)格恪守這三大法律要件。

參考文獻(xiàn):

[1]王名揚(yáng).法國(guó)行政法.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1989年版.

[2]陳新民.憲法基本權(quán)利之基本理論(上).三民書(shū)局.1996年版.