干旱背景下水法之缺陷及完善

張　楠

摘要伴隨著《水法》和《水污染防治法》的相繼修訂,我國(guó)現(xiàn)行水法規(guī)體系日趨完備。然而面對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源形勢(shì),相關(guān)問(wèn)題層出不窮。在解決干旱和水資源短缺、水污染、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題時(shí),水法則暴露出了其不相適應(yīng)性。因此,對(duì)水法進(jìn)行再審視,找出癥結(jié)所在,并求解決方法是十分必要的。

關(guān)鍵詞干旱 水法 旱災(zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理制度 水權(quán)

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-046-02

一、我國(guó)現(xiàn)行水法規(guī)的基本情況

我國(guó)現(xiàn)行的水法規(guī)體系包括全國(guó)人大、人大常委會(huì)頒布的水法律、國(guó)務(wù)院制定的水行政法規(guī)、部規(guī)章制度和地方性水法規(guī)。其內(nèi)容主要包括水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、水污染防治、水產(chǎn)業(yè)政策、防汛與抗旱、水土保持、工程管理與保護(hù)、水利經(jīng)營(yíng)管理、執(zhí)法監(jiān)督管理等方面。

目前出臺(tái)的與水相關(guān)的主要法律有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》等4部,行政法規(guī)20余件,部門規(guī)章90余件,并出臺(tái)了《水利產(chǎn)業(yè)政策》和《水利產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則》等多項(xiàng)政策性文件。與水環(huán)境管理相關(guān)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》,相關(guān)的行政法規(guī)主要有《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》和《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等。

從地方來(lái)看,省級(jí)人大及其常委會(huì)頒布的地方性水法規(guī)已有近百件,省級(jí)政府發(fā)布的規(guī)章有200多件,各種地方性規(guī)范文件近百件,其范圍涉及水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約以及水害防治等各個(gè)方面,基本形成了比較完整的地方水法規(guī)體系。

2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》,這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)水利事業(yè)的高度重視。新水法站在時(shí)代的高度,在總結(jié)1988年水法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外水資源管理及立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上修訂而成,貫徹了新時(shí)期黨中央治水方針、政策以及思路和目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措,必將促進(jìn)水利事業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮巨大的作用。為貫徹落實(shí)新《水法》,各地將水法實(shí)施辦法的修訂作為立法重點(diǎn),相繼修訂了各地的水法實(shí)施辦法,一批新的地方性法規(guī)和規(guī)章也詳細(xì)頒布?？梢哉f(shuō),新《水法》的實(shí)施,掀起了水法規(guī)建設(shè)的一個(gè)高潮。

從總的趨勢(shì)來(lái)看,水法規(guī)的立法數(shù)量在增多,而且質(zhì)量不斷提高;更加凸顯依法行政、依法治水;更加強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任,政府權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一;更加重視對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織利益的維護(hù);公眾參與制度開(kāi)始納入到水法規(guī)體系中。

二、水法在干旱背景下的困惑

(一)我國(guó)旱災(zāi)形勢(shì)嚴(yán)峻

20世紀(jì)90年代后期以來(lái),我國(guó)北方地區(qū)的干旱面積呈擴(kuò)大趨勢(shì),極端干旱事件頻繁發(fā)生。特別是2008年11月1日以來(lái),北京、天津、河北大部、山西、山東、河南、安徽北部、江蘇北部、湖北東北部、陜西北部、寧夏、甘肅東部等北方冬麥區(qū)降水量較常年同期偏少五成至八成,山西中部、河北中南部、河南東北部和中部、山東西部、安徽西北部等地降水量偏少八成以上。氣象專家綜合分析認(rèn)為,北方冬麥區(qū)旱情為30年一遇,小麥主產(chǎn)區(qū)旱情為50年一遇。

就在很多人仍對(duì)2008年底至2009年初北方罕見(jiàn)嚴(yán)重旱災(zāi)心有余悸時(shí),2009年7、8月的北方又遭受了嚴(yán)重的夏伏旱。旱情集中發(fā)生在北方糧食主產(chǎn)區(qū),山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、河北、新疆等6省區(qū)受旱面積達(dá)1.55億畝。全國(guó)作物受旱面積1.70億畝,其中重旱6299萬(wàn)畝,干枯1608萬(wàn)畝,有390萬(wàn)人、437萬(wàn)頭大牲畜因旱發(fā)生飲水困難。

干旱是我國(guó)主要自然災(zāi)害之一,不僅對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響,波及城鄉(xiāng)居民生活用水安全,嚴(yán)重時(shí)還會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)重大危害,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。由于特殊的自然地理?xiàng)l件,旱災(zāi)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用依然十分突出。特別是近年來(lái),受全球氣候變暖和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等因素的影響,我國(guó)干旱缺水問(wèn)題越來(lái)越突出,旱災(zāi)發(fā)生頻率越來(lái)越高,影響區(qū)域越來(lái)越廣,造成的經(jīng)濟(jì)損失也越來(lái)越大。1990年以來(lái),我國(guó)年均因旱災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約占同期GDP的1%以上,遇嚴(yán)重干旱年景,該比例超過(guò)2%。同時(shí),我國(guó)抗旱減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)還不健全,規(guī)范有序的抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制尚未建立;在規(guī)范政府的權(quán)力與責(zé)任以及公民、社會(huì)各利益主體的權(quán)利與義務(wù)等方面存在制度缺失,抗旱過(guò)程中各方面利益的協(xié)調(diào)難度很大;不少地區(qū)抗旱投入嚴(yán)重不足,抗旱能力十分薄弱,影響了抗旱工作的開(kāi)展。

(二)水法解不了旱災(zāi)之“渴”

2009年2月26日,溫家寶總理簽署第552號(hào)國(guó)務(wù)院令,公布了《中華人民共和國(guó)抗旱條例》?！稐l例》是我國(guó)第一部專門規(guī)范抗旱工作的行政法規(guī),為解決當(dāng)前抗旱工作中存在的矛盾和問(wèn)題提供了法律依據(jù)。《條例》的頒布施行,對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范和做好抗旱減災(zāi)工作,推進(jìn)抗旱事業(yè)健康發(fā)展,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展將發(fā)揮十分重要的作用?！稐l例》的頒布施行,填補(bǔ)了我國(guó)抗旱立法的空白,標(biāo)志著抗旱工作進(jìn)入了有法可依、規(guī)范管理的新階段。這是我國(guó)水利法制建設(shè)的一件大事,對(duì)新時(shí)期我國(guó)抗旱減災(zāi)事業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

至此,可以說(shuō)我國(guó)已經(jīng)在構(gòu)建應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害的法律體系方面具有了一定基礎(chǔ),這為應(yīng)對(duì)旱災(zāi)帶來(lái)的社會(huì)危機(jī),依法實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)管理,提供了一定的法律保障?！犊购禇l例》是以《水法》為依據(jù)制定的,但是,作為水法規(guī)體系中基本法的《水法》卻對(duì)抗旱工作僅有原則性規(guī)定,缺乏系統(tǒng)性和可操作性,難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)。中央一級(jí)以應(yīng)急性行政立法為主,雖然保證了突發(fā)事件由行政機(jī)關(guān)應(yīng)急處理的特點(diǎn),但由于缺少上位基本法的控制,大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力,降低了危機(jī)處理能力。

《水法》作為水法規(guī)體系中的基本法,起著“龍頭”作用,卻無(wú)法發(fā)揮帶頭作用,面對(duì)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題顯得束手無(wú)策。雖然《抗旱條例》的頒布實(shí)施是對(duì)其的有益補(bǔ)充和完善,但其自身的缺陷仍不容忽視。一部法律的價(jià)值在于能得到有效實(shí)施,而若無(wú)法應(yīng)對(duì)實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題則無(wú)異于紙上談兵的擺設(shè)。

干旱災(zāi)害的發(fā)生無(wú)外乎自然原因和人為原因。對(duì)于自然原因,法律可以規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制和應(yīng)急管理體制,而《水法》沒(méi)有;對(duì)于人為原因,《水法》更是缺乏具體的實(shí)施細(xì)則,過(guò)于原則和抽象的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)多變的公共應(yīng)急法制社會(huì)的需要。在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí),更多的需要具體詳盡而且到位的法律規(guī)定予以先行保障,以便做到有法可依,而不是類似“節(jié)約用水”之類口號(hào)式的倡導(dǎo)。現(xiàn)代社會(huì)需要“行動(dòng)”的法律而不是只會(huì)“喊口號(hào)”的法律。只有法律提供出具體的行為模式,公眾才會(huì)知道該怎樣去做,也就是要讓公眾對(duì)法律知曉和認(rèn)同,進(jìn)而適應(yīng)和配合。這樣才能讓法律規(guī)范充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障作用。

三、水法中防治干旱的立法完善

我們雖然沒(méi)有足夠的能力來(lái)改變自然、影響自然災(zāi)害的發(fā)生,但是卻可以掌握自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的規(guī)律,預(yù)測(cè)一些自然災(zāi)害的變化趨勢(shì),為自然災(zāi)害潛在發(fā)生和影響地區(qū)的人們采取有效措施避免更大的損失爭(zhēng)取到足夠的時(shí)間和空間。

(一)在水法中確立旱災(zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理制度

該制度在于未雨綢繆,只有具備憂患意識(shí)才能有備無(wú)患。旱災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理通過(guò)分析、預(yù)測(cè)干旱發(fā)生發(fā)展規(guī)律,評(píng)估一旦發(fā)生旱災(zāi)可能造成的影響,優(yōu)化自合各類抗旱措施,以求最大限度降低旱災(zāi)損失,并在干旱結(jié)束后對(duì)抗旱措施進(jìn)行后評(píng)價(jià)的全過(guò)程。這種制度是主動(dòng)防御旱災(zāi)的一項(xiàng)重要舉措,應(yīng)根據(jù)各地氣候特點(diǎn)、水源條件、用水需求,分析發(fā)生不同程度干旱可能出現(xiàn)的供水短缺情況,明確水源調(diào)度、節(jié)水限水、應(yīng)急開(kāi)源等應(yīng)對(duì)措施及啟動(dòng)程序。

(二)在水法中明晰水權(quán)制度

在我國(guó),水資源十分短缺而且分布嚴(yán)重不均衡,北方地區(qū)缺水的問(wèn)題尤為嚴(yán)重。旱災(zāi)的頻繁發(fā)生也多基于這樣的自然地理原因。在這種情況下,除節(jié)約用水、治理污水外,流域內(nèi)、跨流域調(diào)水以及地區(qū)內(nèi)、跨地區(qū)調(diào)水就成為解決當(dāng)前和今后水資源短缺的重要手段?？缌饔蛘{(diào)水涉及水資源的優(yōu)化配置、水資源所有權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的銜接等問(wèn)題,而這些問(wèn)題的核心就在于對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)。

新修訂的《水法》不少規(guī)定仍體現(xiàn)著以行政手段為主管理水資源的思想,真正體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律的內(nèi)容卻很少,水資源的市場(chǎng)化管理制度基本沒(méi)有建立起來(lái),對(duì)直接的市場(chǎng)主體之間水資源交易制度更沒(méi)有做出規(guī)定。新《水法》中有關(guān)明晰水權(quán)、建立取水許可制度的內(nèi)容都只是水資源使用、收益權(quán)等進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的前提,而不是水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面本身的規(guī)定。對(duì)于取得用水權(quán)后,水權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利的內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓等都缺乏明確規(guī)定,不能滿足實(shí)踐的要求。水權(quán)的運(yùn)行需要公眾的知情和參與監(jiān)督,新《水法》雖實(shí)現(xiàn)了水資源的集權(quán)化管理,但缺乏公眾在水權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的參與和知情權(quán)。

(三)增加對(duì)“三農(nóng)”用水管理的專章規(guī)定

我國(guó)旱災(zāi)分布的明顯特點(diǎn)是以糧食主產(chǎn)區(qū)為主要受災(zāi)地區(qū)。糧食安全涉及到人民生活、社會(huì)穩(wěn)定乃至國(guó)家安全。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)一半以上的耕地沒(méi)有水利設(shè)施,由于投入不足,我國(guó)農(nóng)業(yè)整體還是“靠天吃飯”。都說(shuō)水利是農(nóng)業(yè)的命脈,由于歷史欠賬多、投入不足,一些水利設(shè)施多年運(yùn)行老化失修,或是山塘廢棄,有水留不住;或是渠道淤積,有水引不來(lái)。這些薄弱的水利設(shè)施,在抗旱中成了擺設(shè)。一旦遇到大旱,只能靠臨時(shí)調(diào)動(dòng)大量的抽水機(jī)來(lái)抽水澆地,或靠水車?yán)喔?往往要消耗大量的人力、財(cái)力,捉襟見(jiàn)肘。因此,解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民用水問(wèn)題,改變靠天吃飯的被動(dòng)落后農(nóng)業(yè)耕作現(xiàn)狀,不僅能有效防御旱災(zāi)減少損失,更是水法不應(yīng)或缺的重要一部分。

對(duì)“三農(nóng)”用水管理做出專章規(guī)定的好處在于,法律上的側(cè)重可以有效帶動(dòng)政策上的傾斜和資金上的加大投入。如果說(shuō)旱災(zāi)的發(fā)生是人類無(wú)法避免和阻攔的,那么當(dāng)災(zāi)難過(guò)后還不知亡羊補(bǔ)牢,那就是國(guó)家和政府的人為之過(guò)了?！叭r(nóng)”問(wèn)題內(nèi)容涉及廣泛,涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及法制等各個(gè)方面,哪一個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有考慮周全,就會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身,一出問(wèn)題就不是小問(wèn)題。因此,在法律規(guī)定中對(duì)其予以側(cè)重,不僅體現(xiàn)出其重要地位和程度,更能引起足夠重視,從而加快解決包括旱災(zāi)等一系列問(wèn)題的速度,提高法律的實(shí)施效率和執(zhí)行率。如此而來(lái),可以說(shuō)是水法規(guī)體系和“三農(nóng)”的雙贏結(jié)果。

四、結(jié)語(yǔ)

人類不合理的開(kāi)發(fā)、建設(shè)活動(dòng)加重了自然災(zāi)害。提高應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)防御和減輕極端天氣氣候?yàn)?zāi)害的能力,還必須堅(jiān)持走人與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展道路,保護(hù)自然環(huán)境,加強(qiáng)生態(tài)建設(shè),節(jié)約資源能源;尊重自然規(guī)律,未雨綢繆,加強(qiáng)規(guī)劃,科學(xué)設(shè)計(jì),使人居環(huán)境和重要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)離災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)區(qū)和自然環(huán)境脆弱區(qū),才能有效地降低極端天氣氣候?yàn)?zāi)害的損失。

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