清末民初蘇州市民公社的市政管理

翟海濤

[摘要]蘇州市民公社是蘇州地區(qū)在清末民初以商人為主體組成的一種特有的以街區(qū)為界限的基層自治組織，曾遍布蘇州城區(qū)。其主要職能為市政建設(shè)與管理，在蘇州城市發(fā)展史中具有重要地位。

[關(guān)鍵詞]清末民初市民公社市政管理

清末民初蘇州的市民公社大都以“聯(lián)合團(tuán)體，互相保衛(wèi)，專辦本街公益之事”為宗旨，而參與市政建設(shè)與管理是蘇州市民公社創(chuàng)立的主要誘因。在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，我國(guó)自古重鄉(xiāng)治而忽市政，城市功能單一，市政管理雜亂無(wú)章。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，國(guó)人眼界漸開，游歷歐美者，無(wú)不首先驚嘆于各國(guó)的市政建設(shè)，而上海租界的開辟及其西式的市政管理方式，也使寓居此處的江南士紳贊賞不已。19世紀(jì)60年代后，隨著近代民族工業(yè)的興起，口岸城市日漸繁榮，城市功能不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)的市政管理方式已逐漸不能應(yīng)對(duì)。清末新政期間，一些士人更將市政概念的外延和意義擴(kuò)大，將其與憲政和自治等內(nèi)容廣泛聯(lián)系起來(lái)，使之成為國(guó)家政治開化的表征之一。建設(shè)城市、發(fā)展市政的呼聲也由此高漲。

市民公社建立之緣起

蘇州在明清兩代城市繁盛，但亦無(wú)專門的市政管理機(jī)構(gòu)，往往是令出多門。1903年蘇州城區(qū)創(chuàng)辦警察后，其在市政管理上也負(fù)有相當(dāng)責(zé)任，負(fù)責(zé)管理路燈燃熄、街道清潔、垃圾傾倒、曬晾物件、樓窗傾潑湯水、拋擲污穢物等各種市政雜事。1908年，蘇省警務(wù)公所在行政科下設(shè)交通股，其職責(zé)包括道路管理，公園官地空地及上貨、卸貨各碼頭之管理，車、橋、騾馬及挑夫、水夫之管理。1910年，江蘇省還將民間建造房屋及后河修筑駁岸的相關(guān)管理工作歸于警務(wù)公所。警察任務(wù)本已繁重，對(duì)此又非專長(zhǎng)，管理效果自然也是不盡如人意。

1909年，蘇州觀前、宮巷等處因天氣干燥、商鋪密集，接連失火，而既有管理手段應(yīng)付不及。商家由此倡議成立自治團(tuán)體，自籌經(jīng)費(fèi)，以補(bǔ)市政、火政官治之不足。1909年6月，蘇州商務(wù)總會(huì)會(huì)董、自治研究會(huì)成員、怡和祥洋貨店經(jīng)理施瑩，向蘇州商務(wù)總會(huì)、江蘇蘇屬地方自治籌辦處及府、縣地方衙門及蘇州府巡警局呈文，言稱觀前大街地居沖要，店鋪環(huán)立。此議提出之時(shí)適逢清政府在地方大力推行自治，正合地方辦理自治之需求，因而得到蘇州地方官府的鼎立支持。

觀前大街是蘇州城內(nèi)最為繁華的地區(qū)，頗具示范效應(yīng)。此處市民公社試辦一年以后，因卓有成效，迅速為各區(qū)所模仿。至1911年，蘇城設(shè)立的還有閶門下塘桃塢公社、渡僧橋四隅公社、道養(yǎng)公社、金間、臨平臨南、胥江婁江盤溪齊溪、金閶下塘東段等處。民國(guó)以后，蘇州市民公社影響繼續(xù)擴(kuò)大，不斷增建。從清末出現(xiàn)至1928被國(guó)民政府蘇州市政籌備處所取代，在先后19年時(shí)間里，蘇州共有27處市民公社建立。這些市民公社所轄街區(qū)相連成片，已基本覆蓋了蘇州主要城區(qū)。

市民公社的組織形式及職能

市民公社的組織采取民主形式，主要職員包括負(fù)責(zé)人均須經(jīng)過(guò)選舉。市民公社對(duì)入社人員有一定的規(guī)定，多數(shù)要求是居住本街或營(yíng)業(yè)本街一年以上者，并須有本社社員介紹方可入社，而營(yíng)業(yè)不正、失財(cái)產(chǎn)上之信用、患有瘋癲疾者則不得入社。在年齡上的規(guī)定則各有不同，從20-25不等。

市民公社的組織機(jī)構(gòu)，大致設(shè)有干事、評(píng)議、經(jīng)濟(jì)(或會(huì)計(jì))、庶務(wù)、書記、調(diào)查、消防、工筑、衛(wèi)生等部，各社依據(jù)自身情況有所增減。一般設(shè)總干事(或稱評(píng)議長(zhǎng)、議長(zhǎng))1人，副干事(或稱副評(píng)議長(zhǎng)、副議長(zhǎng))1～2人，評(píng)議員12-32人不等，由全體社員投票選舉產(chǎn)生。評(píng)議員有評(píng)議公社范圍內(nèi)一切事務(wù)之責(zé)任，凡關(guān)于興筑工程、修理水龍、添置附屬各品，以及經(jīng)濟(jì)之預(yù)算、決算，經(jīng)評(píng)議員過(guò)半之?dāng)?shù)決議者，均得施行。對(duì)本社內(nèi)一切臨時(shí)發(fā)生事件，評(píng)議員亦有表決之權(quán)。

經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)收支銀錢款項(xiàng)，按月報(bào)告。市民公社的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，根據(jù)章程規(guī)定，主要是靠社員自籌，項(xiàng)目分人社費(fèi)、常年費(fèi)和特別費(fèi)三種。

市民公社與市政相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要有庶務(wù)部、消防部和衛(wèi)生部。庶務(wù)部設(shè)庶務(wù)長(zhǎng)1人，庶務(wù)員30～50人左右，按工筑、調(diào)查、收費(fèi)等方面分工。其中工筑員掌修理街道各項(xiàng)工程；調(diào)查員掌關(guān)于清道、衛(wèi)生、修繕道路等事項(xiàng)的調(diào)查、丈量、估算，并督率垃圾夫等事；收費(fèi)員負(fù)責(zé)按段輪流認(rèn)收的月費(fèi)，匯交會(huì)計(jì)員登計(jì)入冊(cè)。

市民公社最主要的職能即集中在市政管理上。最早創(chuàng)辦的觀前大街市民公社在其于1909年6月公布的簡(jiǎn)章中，將其主要活動(dòng)定為兩個(gè)方面：一是關(guān)于衛(wèi)生，如清潔街道、鑿井、通溝等事；二是關(guān)于保安(主要著重于消防)，如修理水龍、添補(bǔ)水缸等事。二者都可歸于市政管理之范疇。其后成立的各市民公社大體沿仿觀前，但內(nèi)容亦有所增加。民國(guó)后成立的一些市民公社還逐漸增了諸如教育、慈善、巡邏等事項(xiàng)，但大都仍以修砌街渠、清道、衛(wèi)生和消防等基本市政管理為其主要職能。

修砌街渠和清道是各社在市政方面著力最多的地方。所需工程一般先由評(píng)議部議定事項(xiàng)，交由調(diào)查員調(diào)查、丈量、估算，再由工筑員負(fù)責(zé)施行。這一項(xiàng)也是市民公社開支中費(fèi)資最多的方面。

消防是市民公社主要職能之一。清末蘇州的消防主要由民間“龍社”負(fù)責(zé)?！褒埳纭倍嘤缮碳医M織，雇傭?qū)Ｂ毴藛T，具有一定的盈利性質(zhì)，其在組織上歸屬蘇州警局管轄。蘇州各市民公社成立后，為配合龍社消防，大都設(shè)有消防部，一般有部長(zhǎng)(或稱主任)1～2人，庶務(wù)2人，社董若干人，督龍員人數(shù)不等。消防部在平時(shí)主要作消防訓(xùn)練，并研究如何改進(jìn)消防措施等；遇火時(shí)，則主要配合公社所管轄區(qū)域內(nèi)的龍社，督率救火夫役，聯(lián)合救火。為增進(jìn)消防效率，觀前大街市民公社在成立后，曾專門致函蘇州電話總局，要求有關(guān)火警等事，“在夜半十二時(shí)后，勿拘常例，隨時(shí)接電，以便消息靈通”，蘇州電話總局為此特添裝警鈴。

在衛(wèi)生方面，市民公社主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)內(nèi)防疫治病、飲水衛(wèi)生、街道清潔、廁所管理、督率垃圾夫役等事。如觀前公社在1909年經(jīng)費(fèi)表中，列有開井、修理舊井、改良廁所、清理街道上、清理垃圾等各項(xiàng)開支。

因在市政建設(shè)和管理上卓有成效，市民公社逐漸得到蘇州市民的認(rèn)同。民國(guó)后，市民公社的影響不斷擴(kuò)大，在一些市政事項(xiàng)上的話語(yǔ)權(quán)也日益增強(qiáng)。1919年，蘇州振興電燈公司欲將公司資產(chǎn)出售與日商，消息傳開，各市民公社紛紛反對(duì)。金閶市民公社所屬各店更自行將電線剪斷，并召集蘇城19處市民公社領(lǐng)導(dǎo)商議抵制。各市民公社紛紛在街道組織自辦柴油小發(fā)電機(jī)供市民使用，后又在市民公社的發(fā)起下，另辦“蘇州市辦電氣公司”，期以實(shí)業(yè)挽回主權(quán)，《字林報(bào)》、《民國(guó)日?qǐng)?bào)》對(duì)此亦均有報(bào)道，一時(shí)影響頗大。

蘇州市民公社的得與失

作為一種體制外的市民自治團(tuán)體，蘇州市民公社自籌經(jīng)費(fèi)，自辦市政，自行管理，無(wú)論在組織上還是在實(shí)踐上都有頗多創(chuàng)新。這一組織的出現(xiàn)，既是清末蘇州城市近代化發(fā)展的要求，也充分地反映了新興的資產(chǎn)階級(jí)已逐漸成為城市社會(huì)生活中的主導(dǎo)力量。市民公社的實(shí)踐活

動(dòng)極大促進(jìn)了蘇州城市的近代化發(fā)展，當(dāng)時(shí)曾有不少商人對(duì)此有過(guò)贊譽(yù)：“馬路新筑，交通日盛，東西洋商，各省仕紳富庶，俱集于此，觀瞻所在，我蘇省治象商情，關(guān)系豈淺鮮哉!”但蘇州市民公社的市政建設(shè)與管理也同樣存在著許多自身難以克服的問(wèn)題。

其一，各市民公社劃地為界，自籌經(jīng)費(fèi)，雖在本區(qū)內(nèi)有一定的作為，但相對(duì)城市整體來(lái)說(shuō)，則難免缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不利于城市的整體發(fā)展。

其二，各市民公社所轄街區(qū)貧富不等，一些商鋪云集的街區(qū)多有商家參與，籌款較易，因而財(cái)力充沛，在市政建設(shè)和管理上也能夠較有作為。而一些財(cái)力相對(duì)匱乏的市民公社連自身的日常維持都難以為繼，更遑論投資進(jìn)行市政建設(shè)與改造了。這也造成各街區(qū)市政建設(shè)的不平衡。

第三，蘇州市民公社構(gòu)成主體多為商人，經(jīng)費(fèi)也大多由轄內(nèi)商人與市民自籌，因此其經(jīng)費(fèi)支出也應(yīng)主要用于為轄內(nèi)商、民服務(wù)，但隨著市民公社職能的逐漸擴(kuò)充，經(jīng)費(fèi)開支也越來(lái)越大。民國(guó)后，更有一些如金融、捐稅等本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能也交由市民公社，這更增加了市民公社的負(fù)擔(dān)，使其不堪重負(fù)。

第四，政治生活中與公權(quán)的沖突。各市民公社成立之初，大都“不越自治范圍，期與行政無(wú)相抵觸”。然而，隨著市民公社的發(fā)展，這一狀況逐漸改變。民國(guó)以后，蘇州各市民公社職能進(jìn)一步擴(kuò)大，逐漸涉及治安、巡邏等，此后更涉足金融、稅務(wù)、人事、組織等各項(xiàng)事務(wù)。職能的過(guò)分?jǐn)U張也使各市民公社逐漸脫離了最初設(shè)立的初衷，并進(jìn)而與統(tǒng)治當(dāng)局產(chǎn)生權(quán)利的糾葛和爭(zhēng)奪，為其最后的消亡埋下了種子。

1927年3月，北伐軍進(jìn)占蘇州，整個(gè)社會(huì)政治環(huán)境隨即發(fā)生了急劇的變化，市民公社的活動(dòng)空間大為壓縮。為建立嚴(yán)密的地方統(tǒng)治，1927年7月，國(guó)民黨在蘇州成立市政籌備處，并打破原有市民公社的區(qū)域界限，將蘇州城廂及附郭重新劃分為7區(qū)32段。翌年3月，蘇州市政籌備處做出決議，令各區(qū)接收轄內(nèi)市民公社，以資整頓。至此，這個(gè)先后存在了近20年的城市基層自治團(tuán)體徹底退出歷史舞臺(tái)。

蘇州市民公社誕生于國(guó)家公權(quán)衰崩解體的清末。因國(guó)體變更和新舊政權(quán)的嬗替而造成的強(qiáng)權(quán)缺失使社會(huì)民權(quán)得到一定程度的伸張，為類似蘇州市民公社的自治團(tuán)體營(yíng)造了一個(gè)較為從容的短暫的社會(huì)活動(dòng)空間，使之能夠在特定的歷史時(shí)期承擔(dān)起調(diào)適失衡的社會(huì)秩序的重任。然而社會(huì)秩序一旦歸于穩(wěn)定，公權(quán)重新趨于強(qiáng)化，此類組織的生存空間便會(huì)立即遭到擠壓。蘇州市民公社的興衰清晰地顯示出這一毫無(wú)政治根基的基層自治組織脆弱的生命力。盡管如此，這一具有一定獨(dú)創(chuàng)性的蘇州市民公社的市政建設(shè)與管理實(shí)踐至今仍具有大量可資借鑒的地方。