燃油稅改革與城市空氣污染問題分析

楊起城

摘 要:燃油稅改革對于形成“多用油多負擔,少用油少負擔”的公平機制和促進節(jié)能減排具有十分重要的現(xiàn)實意義。但是,現(xiàn)行的燃油稅政策并不能有效地節(jié)能減排,相反還會增加城市的空氣污染程度,這需要逐步完善燃油稅制,以進一步控制城市空氣污染。

關(guān)鍵詞:燃油稅;空氣污染;建議

中圖分類號: F572

文獻標識碼: A

文章編號:1005-569X(2009)07-0073-03

1 引言

我國城市空氣污染主要來自機動車保有量的快速增長而形成的機動車尾氣排放。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物,來自機動車尾氣排放[1][2]。這說明,機動車尾氣排放是城市空氣污染的最主要因素。燃油稅改革能否起到控制城市空氣污染進而改善城市空氣質(zhì)量,這是一個值得深入研究但是又很少被社會重點關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。本文試圖對燃油稅改革與城市空氣污染問題進行分析,并提出有關(guān)的政策建議。

2 燃油稅改革的內(nèi)容和重要意義

2.1燃油稅改革的主要內(nèi)容

燃油稅改革又稱成品油價稅費改革,是將過去普遍征收的養(yǎng)路費和其他費用合并后征收燃油稅,通過法律約定整合各部門間的利益關(guān)系,從而最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開支,以建立用油者繳稅、用油越多者繳稅越多的機制。2008年12月5日,國家發(fā)布《成品油價稅費改革方案》以廣泛征求社會意見。2009年1月1日實施的燃油稅政策,在先降低成品油價格的前提下,取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費和水運客貨運附加費等6項收費,逐步有序取消政府還貸二級公路收費;將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油單位稅額相應(yīng)提高。汽油、柴油等成品油消費稅實行從量定額計征,與油品價格變動沒有關(guān)系,征稅額只與用油量相關(guān)聯(lián)。

2.2燃油稅改革的目的和意義

燃油稅改革的最主要目的不在于國家每年將征收燃油稅約4560億元[3]而在于節(jié)能減排,或者說,進行燃油稅費改革的首要意義在于節(jié)能減排的需要[4]。

(1)燃油稅費改革有助于減輕我國能源短缺的嚴峻程度。我國每年的機動車消費的原油占全部原油消費量的30%,而機動車保有量正在持續(xù)攀升。到2008年12月底,全國機動車保有量為17000萬輛,與2007年底相比,增加1000萬輛、增長6.25%。汽車保有量的快速攀升使大量增加的汽車要消費巨量的成品油,燃油稅費改革則通過調(diào)節(jié)汽車增加量和保有量而有助于減輕能源短缺的嚴峻程度。

(2)燃油稅改革有助于小排量和節(jié)能環(huán)保汽車發(fā)展。近一些年來,我國城市經(jīng)濟發(fā)展與城市環(huán)境的矛盾日益突出,節(jié)能減排任務(wù)艱巨。這次改革有助于推動汽車工業(yè)的技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵廠商研發(fā)節(jié)能環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)小排量汽車,促進公眾轉(zhuǎn)向?qū)π∨帕拷?jīng)濟型汽車的需求,這有利于我國實現(xiàn)節(jié)能減排的目標和保持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

(3)燃油稅改革有助于形成“多用油多負擔,少用油少負擔”的機制。燃油稅政策提出,燃油消費稅從量征收、多耗油多花錢,多耗油多污染進而多繳稅,少耗油少污染進而少繳稅。多用油者多繳稅,有助于抑制燃油的不合理消費和浪費,形成更公平合理的稅賦機制。

3 改革不會減輕城市空氣污染程度

盡管燃油稅改革的主要意義在于節(jié)能減排,但是筆者認為,燃油稅改革并不能有效地節(jié)能減排,相反還會增加城市空氣污染程度。其理由主要包括如下幾個方面:

3.1不會對機動車的總量增長產(chǎn)生強大抑制作用

機動車保有量即總量的快速增長會導致耗油量急劇增加,燃油產(chǎn)生的尾氣污染也日益嚴重。機動車保有量的快速增長主要來自政府車輛、私家車輛、企業(yè)和社會組織車輛的增加。燃油稅改革對這三者購買和使用的增加都沒有重大的或者明顯的影響。因為政府對購買車輛控制不嚴格,并且存在大量公車私用現(xiàn)象;家庭和企業(yè)收入的增加使其對汽車的購買需求具有剛性。因此,燃油稅改革對機動車的總量增長不會產(chǎn)生強大的抑制作用。相反,為了擴大國內(nèi)消費需求,2009年1月我國實施汽車產(chǎn)業(yè)振興與發(fā)展政策,對購買1.6升及以下排氣量乘用車的車輛購置稅由征收10%減少為征收5%。這將大大增加小排氣量汽車的購買和使用量,自然會增加城市機動車的總量,并由此增加汽車尾氣的排放總量。

3.2不會對機動車的類型結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響

燃油稅改革對耗油量較大的SUV車的生產(chǎn)商和用戶會有一定的負面影響,但是對其他機動車的生產(chǎn)和消費的影響不明顯。新浪網(wǎng)汽車頻道與新華信共同推出的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示[5],八成無車族表示會因油價而調(diào)整購車計劃,其中有40.1%的無車族表示“會因油價漲跌而改變購車時間”,22.3%的無車族表示“會改變所選購的車型”,17.1%持觀望態(tài)度;有20.5%的無車族表示其購車計劃“不會受到任何影響”;20.0%的無車族表示“會換購節(jié)能和小排量車型”,有不足10.0%的有車族表示會放棄或延緩二次購車。對于購車者來說,剛性需求主要受到收入預(yù)期等方面的影響,其次才是油價變動對其汽車使用率的調(diào)整。推出燃油稅政策并沒有促使油價上升,反而在油價先下降情況下再推出燃油稅政策。這就不可能促使購車者調(diào)整購車計劃特別是其中的高收入者購買和使用大、中排氣量汽車的計劃。其結(jié)果是,燃油稅改革對購買和使用機動車的類型結(jié)構(gòu)不會產(chǎn)生重大的影響。

3.3不會影響到汽車使用率

一些人認為推出燃油稅改革政策會影響到汽車使用率,而汽車使用率的降低有助于節(jié)約能源和環(huán)境保護。筆者認為,燃油稅改革對政府車輛、私家車輛、企業(yè)和社會組織車輛三者的使用率都沒有重大的或者明顯的影響,相反還會增加它們的使用率。這正如汽車尾氣凈化技術(shù)的進步并沒有減少汽車尾氣排放總量一樣,因為車主增加了汽車的使用率,從而完全抵消了汽車尾氣凈化技術(shù)進步的作用。上述網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示[5],如果實施燃油稅,只有40.6%的有車族表示會“減少車輛的使用頻率”,28.6%表示“沒有影響”。這是因為,現(xiàn)代城市工作和生活節(jié)奏都在加快,同時也使城市居民收入水平持續(xù)提高,對乘用車的購買和消費能力增強,人們的活動范圍在擴大,選擇使用汽車的概率即汽車的使用頻率在增加。已經(jīng)購買或者即將購買汽車的家庭基本上是中高收入家庭,他們對汽車的使用具有較大的依賴性或者說是消費剛性,他們不會因為油價的上漲或者下降而十分明顯地減少汽車的使用。同時,燃油稅改革要求不提高成品油價格,并且逐步有序取消政府還貸二級公路收費。因油價比較低、收費被取消而使出行的直接成本減輕,這不僅不會影響到汽車使用率,相反還會增加消費者對汽車的使用頻率。汽車使用頻率的增加自然會排放更多的廢氣,增加空氣污染程度。

3.4不會影響到其它行業(yè)部門機械使用燃油的程度

國家出于對不同行業(yè)用油需要的考慮,在改革燃油稅時對航空飛機、燃油機車、船舶、燃油發(fā)電、城市出租汽車、農(nóng)業(yè)機械、工業(yè)機械、城市供熱供暖等行業(yè)部門的用油實行優(yōu)惠、減免或者補貼等措施。但是這些行業(yè)部門主要在城市,其用油量不小,規(guī)模還比較大。這樣大規(guī)模的用油量不可避免地會產(chǎn)生大量的廢氣,對增加空氣污染程度的影響是不可忽視的。因此,燃油稅改革有可能助長這些行業(yè)部門因擴大使用燃油而增加對城市空氣的污染程度。

4 完善燃油稅制,控制城市空氣污染

隨著城市汽車總量的增加和汽車使用頻率的提高,實施燃油稅的節(jié)能降耗減排效果將被完全抵消,城市空氣污染程度還會繼續(xù)加劇,城市控制空氣污染和改善空氣質(zhì)量的壓力將越來越大。如何正確地協(xié)調(diào)汽車總量增加、汽車使用頻率提高與控制城市空氣污染、改善空氣質(zhì)量之間日益尖銳的矛盾,是政府必須解決的重大現(xiàn)實難題。要進一步控制城市空氣污染,需要采取多樣化的綜合措施,尤其是要逐步完善燃油稅制。

4.1實行結(jié)構(gòu)性的差別稅率

對不同燃油(汽油、柴油、甲醇汽油、天然氣)實行結(jié)構(gòu)性的差別稅率,以激勵不同行業(yè)、不同燃油消費群體各自自覺地節(jié)能降耗減排,從而達到共同控制城市空氣污染的目的。

(1)對大中小排氣量汽車實行不同的稅率。提高高耗油的大排氣量汽車的購置稅稅率或者對其加征空氣污染稅,同時鼓勵低油耗、小排量汽車的生產(chǎn)和消費。我國決定2009年1月20日至12月31日對購買1.6L及以下排氣量乘用車,車輛購置稅由征收10%減少為征收5%。這就是促進節(jié)能和小排量汽車消費的稅收政策。但是,這需要采取限制小排量汽車漲價政策,防止生產(chǎn)商和經(jīng)銷商乘機提高價格以分享減征購置稅給消費者帶來的利益而降低減稅效應(yīng)。同時,需要逐步提高大中排氣量汽車的購置稅稅率和使用稅率,如對中排氣量汽車的購置稅稅率加征5%、對大排氣量汽車的購置稅稅率加征10%~15%,對大中排氣量汽車的使用稅率加征15%~20%,作為成品油價稅費環(huán)節(jié)上有效的補充手段。

(2)應(yīng)對空氣污染程度不同的燃油品種采取差別比例稅率,鼓勵清潔油品的消費。不同燃油(汽油、柴油、甲醇汽油、天然氣)對空氣污染程度有差異,應(yīng)該采取差別比例稅率,如制定柴油的稅率低于汽油的稅率。同時,應(yīng)該擴大燃油稅的征稅范圍,對煤油、液化氣和重燃油等石油產(chǎn)品征收燃油稅,以避免替代品在具有汽油、柴油某些同樣使用價值時產(chǎn)生避稅投機行為和增加對城市空氣的污染。甲醇汽油具有良好的經(jīng)濟性、安全性和環(huán)保性,能較大幅度降低尾氣排放、減少空氣污染。江利兵根據(jù)檢測的數(shù)據(jù)分析認為[8],如果浙江杭州的近30萬輛機動車都使用清潔甲醇汽油,1年內(nèi)能減少有害氣體(一氧化碳等)排放20萬t左右。全國采取稅收減免或者稅收補助政策推廣甲醇汽油,促進政府公用車、事業(yè)單位用車和城市公共交通率先使用后再在全國城市普遍推廣使用。

(3)對不同群體實行不同的優(yōu)惠。燃油稅政策對城市公益性行業(yè)如公共交通、取暖等特定行業(yè)領(lǐng)域以及航空、水運等非公路部門用油都采取低稅、免稅、補貼的政策,但是,確定一個合理的減免和補貼的量度則有助于鼓勵這些行業(yè)部門節(jié)能減排。否則,會造成能源浪費和增加空氣污染程度。這是完善燃油稅制過程中需要深入研究的問題。

4.2 配套實施與燃油稅相關(guān)的稅收政策

城市空氣污染問題是多種因素造成的,這需要在完善燃油稅政策的同時,配套實施相關(guān)的稅收政策。如采取稅收優(yōu)惠政策促進汽車節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和推廣,進一步降低機動車百公里油耗和減少尾氣排放量;促進汽車尾氣凈化技術(shù)的進步,提高尾氣凈化率;鼓勵使用清潔燃氣,如城市公交車使用天然氣;大力促進節(jié)能環(huán)保型汽車如電動汽車、太陽能汽車、風能汽車或者混合能源汽車發(fā)展;鼓勵開發(fā)和提煉少污染和無污染的清潔汽油,提高汽油的標號。同時,采取稅收優(yōu)惠政策促進高清潔環(huán)保的公共交通發(fā)展,加快發(fā)展城市電動公交車、輕軌、地鐵;在城市盡快淘汰柴油動力的公交車,減少黑煙等尾氣排放量。通過配套實施與燃油稅相關(guān)的稅收政策,從總量、結(jié)構(gòu)、使用頻率等方面促進節(jié)能環(huán)保型交通車輛的加速發(fā)展和大量使用,以有效地控制或者降低城市空氣污染程度,或者達到逐步改善城市空氣質(zhì)量的目的。

參考文獻:

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[6]十教授向總理建議提高燃油稅 每升3-4元最合適[EB/OL]. http://mon

ey.163.com/08/1225/12/4U0PSL0400251RJ2.html,2008-12-25.

[7]林雙林. 美國低油價不適合中國國情[N].中國青年報,2008-12-11.

[8]甲醇汽油有望試點 每升可節(jié)約0.2—0.5元[EB/OL].http://auto.163.com/08/1217/09/4TBTTF94000816HJ.html, 2008-12-17.