海事部門在船舶溢油事故處置中的作用

侯旭可

【摘要】為更積極地發(fā)揮海事部門在船舶溢油事故處置中的作用，介紹海事部門在船舶溢油事故處置中的職責(zé)，詳細(xì)分析海事部門在船舶溢油事故處置中８?jìng)€(gè)方面的作用，對(duì)限制海事部門作用發(fā)揮的因素進(jìn)行探討，并提出針對(duì)性的解決對(duì)策和建議：為船舶溢油事故處置提供法律保障和工作依據(jù)；建立健全溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)船舶溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力建設(shè)；建立健全船舶油污損害賠償機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】海事部門；船舶溢油事故；應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

0前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，水上貨運(yùn)量大幅增長(zhǎng)?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)沿海主要港口貨物吞吐量將增長(zhǎng)78%，達(dá)到45億～50億t。水上交通日益繁忙，2006年航行于沿海水域的運(yùn)輸船舶已達(dá)464萬艘次。但與此同時(shí)，因碰撞、擱淺等事故引發(fā)的船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。作為世界第5大石油生產(chǎn)國(guó)和第2大石油消費(fèi)國(guó)，2006年我國(guó)沿海石油運(yùn)輸量達(dá)到4.31億t，航行于沿海水域的油船超過16萬艘次，特別是大型、超大型油船在我國(guó)水域頻繁進(jìn)出，大大增加發(fā)生重特大船舶溢油事故的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1973—2006年，我國(guó)沿海共發(fā)生船舶溢油事故起，其中，溢油50 t以上的重大船舶溢油事故69起，溢油量逾 t，船舶溢油事故處置面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

1海事部門在船舶溢油事故處置中的職責(zé)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》）和《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的授權(quán)，海事部門是對(duì)防止船舶及相關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)，并根據(jù)授權(quán)代表國(guó)家履行《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉》和《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等有關(guān)防止海洋環(huán)境污染的國(guó)際公約。海事部門在船舶溢油事故處置中主要承擔(dān)以下職責(zé)：

（1）受理船舶溢油事故報(bào)告，對(duì)船舶溢油進(jìn)行監(jiān)視監(jiān)測(cè)；

（2）組織、協(xié)調(diào)、指揮船舶溢油事故應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)；

（3）對(duì)船舶溢油事故進(jìn)行調(diào)查處理，查明原因，分清責(zé)任，處理事故責(zé)任人；

（4）根據(jù)實(shí)際需要采取強(qiáng)制清污措施；

（5）代表國(guó)家向事故責(zé)任人提出國(guó)家損失賠償。

2海事部門在船舶溢油事故處置中的作用

海事部門作為防治船舶污染海洋環(huán)境的主管部門，在船舶溢油事故處置方面發(fā)揮了重要作用。

2.1初步建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)體系

《海環(huán)法》規(guī)定“國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國(guó)船舶重大海上溢油污染事故應(yīng)急計(jì)劃”。由此，海事部門制定實(shí)施了《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》和各海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃（包括北方海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃、南海海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃、東海海區(qū)溢油應(yīng)急計(jì)劃和臺(tái)灣海峽溢油應(yīng)急計(jì)劃）；沿海各級(jí)地方政府相繼發(fā)布了由海事部門牽頭制定的海上船舶溢油應(yīng)急預(yù)案；同時(shí)，國(guó)際航線和國(guó)內(nèi)航線船舶分別于1995年和1996年開始編制實(shí)施《船上油污應(yīng)急計(jì)劃》。上述計(jì)劃形成國(guó)家、海區(qū)、?。ㄊ校?、港口、碼頭、船舶等多層級(jí)的溢油應(yīng)急反應(yīng)體系，為應(yīng)對(duì)船舶溢油事故打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2承擔(dān)船舶溢油應(yīng)急處置的組織協(xié)調(diào)指揮任務(wù)

根據(jù)各層級(jí)的船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，沿海各地成立船舶溢油應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)，其辦事機(jī)構(gòu)與海上搜救中心的辦事機(jī)構(gòu)一起掛靠于當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T。因此，海事部門確立了在船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)中的地位，承擔(dān)了轄區(qū)海上船舶溢油應(yīng)急處置的組織、協(xié)調(diào)、指揮任務(wù)。一旦發(fā)生船舶溢油污染事故，立即啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、指揮各方力量開展應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求船舶所有人及有關(guān)各方盡快提供應(yīng)急反應(yīng)的啟動(dòng)資金和擔(dān)保等事宜，保證應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)的順利進(jìn)行。我國(guó)自1973年到2006年間發(fā)生的69起重大船舶溢油事故應(yīng)急反應(yīng)，全部由海事部門承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指揮工作，保證了應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)的快速和高效，取得了較好的實(shí)踐效果，將污染事故的損失降到最小。

2.3推進(jìn)船舶溢油應(yīng)急能力建設(shè)

煙臺(tái)市海事局按照國(guó)家、地方和企業(yè)共同建設(shè)的原則，積極推進(jìn)船舶溢油應(yīng)急能力建設(shè)。一是先后投資建設(shè)煙臺(tái)溢油應(yīng)急技術(shù)中心和秦皇島海上溢油應(yīng)急處理中心。煙臺(tái)溢油應(yīng)急技術(shù)中心投資萬元，具備溢油應(yīng)急輔助決策、溢油應(yīng)急培訓(xùn)、監(jiān)視監(jiān)測(cè)、溢油清除等功能。秦皇島溢油應(yīng)急處理中心投資萬元，購(gòu)進(jìn)撇油器、消油劑噴灑裝置、圍油欄、吸油氈等專業(yè)設(shè)備。兩個(gè)中心在多次船舶溢油應(yīng)急行動(dòng)中均發(fā)揮了重要作用。二是積極推進(jìn)地方政府、企業(yè)進(jìn)行溢油應(yīng)急力量建設(shè)，對(duì)石油生產(chǎn)企業(yè)、溢油應(yīng)急設(shè)備生產(chǎn)廠家等社會(huì)應(yīng)急力量進(jìn)行整合，將其納入應(yīng)急體系。通過努力，使得沿海各主要港口基本具備在港區(qū)和近岸水域控制和清除中、小規(guī)模船舶溢油事故的應(yīng)急能力。2008年6月，當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T與青島市簽訂協(xié)議，共同投資建設(shè)青島市港口及海上溢油應(yīng)急防備示范工程，提升青島市港口及海上溢油應(yīng)急防備水平。

2.4提高船舶溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)水平

海事部門加大船舶溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)體系的建設(shè)力度。設(shè)在沿海各地的海事機(jī)構(gòu)，通過巡邏船艇、閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、巡航救助飛機(jī)等方式進(jìn)行溢油監(jiān)視，同時(shí)還探索使用計(jì)算機(jī)溢油擴(kuò)散模型、衛(wèi)星遙感等高科技手段進(jìn)行溢油監(jiān)測(cè)，基本形成覆蓋全國(guó)沿海的陸海空立體監(jiān)視監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)了溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，為科學(xué)決策、迅速采取應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)、減小污染損害和查找肇事船舶提供了有力保障。

2.5加強(qiáng)船舶溢油應(yīng)急演練

為有效執(zhí)行船舶溢油應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力，各級(jí)海事機(jī)構(gòu)先后多次組織不同層面的溢油應(yīng)急演習(xí)，特別是每年舉辦1次的海區(qū)船舶溢油應(yīng)急演習(xí)。譬如，2006年6月，在大連舉行了大型“海上聯(lián)合搜救與溢油應(yīng)急演習(xí)”；2007年6月，在秦皇島水域舉行了大規(guī)模海陸空立體海上溢油應(yīng)急演習(xí)。通過演習(xí)，完善了溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，鍛煉了應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍，也提高了應(yīng)急反應(yīng)實(shí)戰(zhàn)水平。

2.6注重船舶溢油事故的調(diào)查處理

《海環(huán)法》規(guī)定“國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)……，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國(guó)籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理”，因此，對(duì)船舶溢油事故進(jìn)行調(diào)查處理是海事部門的法定職責(zé)，也是加強(qiáng)事故預(yù)控的有效手段。各級(jí)海事機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)認(rèn)真開展船舶溢油事故的調(diào)查處理工作，通過現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、詢問證人及當(dāng)事人、查閱相關(guān)資料、委托專門機(jī)構(gòu)或者組織專家進(jìn)行鑒定等各種方式，全面、客觀、公正、及時(shí)的開展調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上認(rèn)真分析、評(píng)議，查明造成事故的原因，判明事故當(dāng)事人的責(zé)任，提出針對(duì)性的安全建議，并對(duì)違反有關(guān)法律法規(guī)造成溢油事故的相關(guān)責(zé)任人按照相應(yīng)程序給予處罰，這對(duì)進(jìn)一步減少事故發(fā)生、樹立海事管理權(quán)威具有重要意義。同時(shí)，海事部門還可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)當(dāng)事人書面提出的由船舶溢油事故引起民事糾紛的調(diào)解申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解，有效提高事故處理效率。

2.7采取強(qiáng)制性清污措施

《海環(huán)法》規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害”，即污染責(zé)任人負(fù)有清除或采取措施減輕污染損害的義務(wù)，船舶發(fā)生溢油事故導(dǎo)致海洋污染后，海事部門可要求其立即或限期清除污染。同時(shí)，《海環(huán)法》還規(guī)定“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施”，這實(shí)際上授予海事部門強(qiáng)制清污權(quán)。在實(shí)際工作中，當(dāng)船舶溢油事故存在重大污染損害或威脅而污染責(zé)任人不能或故意不作為排除污染危害時(shí)，海事部門按照上述規(guī)定，依法采取強(qiáng)制清污措施以有效消除或減小污染損害，產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)。

2.8代表國(guó)家提出船舶溢油污染損害國(guó)家賠償

《海環(huán)法》規(guī)定“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，由依照本規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出賠償要求”，這賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家提出海洋環(huán)境污染損害索賠的權(quán)利?！逗－h(huán)法》還規(guī)定“國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”。因此，對(duì)于船舶（軍事船舶和港區(qū)水域外的漁業(yè)船舶除外）溢油事故造成的海洋環(huán)境污染損害，由海事部門作為索賠主體代表國(guó)家對(duì)責(zé)任人提出損害賠償要求。譬如，1983年11月，在青島港發(fā)生“東方大使”輪溢油事故，青島港務(wù)監(jiān)督代表國(guó)家對(duì)責(zé)任人提出油污損害國(guó)家賠償要求，成功獲賠萬元。

3海事部門在船舶溢油事故處置中發(fā)揮作用的限制因素及對(duì)策

3.1限制海事部門作用發(fā)揮的因素海事部門在船舶溢油事故處置中發(fā)揮了重要的作用，取得了良好的效果，但仍存在以下制約因素：

（1）船舶溢油應(yīng)急處置相關(guān)立法滯后。主要表現(xiàn)在缺乏船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)、船舶油污保險(xiǎn)、船舶油污損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)；相關(guān)國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化進(jìn)程偏慢；《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》等各層級(jí)應(yīng)急計(jì)劃的法律地位不明確、強(qiáng)制力不夠。

（2）船舶溢油應(yīng)急機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在地方政府和港航企業(yè)對(duì)船舶溢油應(yīng)急的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)溢油應(yīng)急處置缺乏投入；地方政府作為船舶溢油事故應(yīng)急處置的責(zé)任主體地位尚未落實(shí)，海事部門實(shí)際承擔(dān)了地方政府的溢油應(yīng)急處置第一責(zé)任人的角色。

（3）船舶溢油應(yīng)急力量薄弱。主要表現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，應(yīng)急設(shè)備低水平重復(fù)配備；缺乏投入，溢油應(yīng)急設(shè)備總量不足，尤其缺少應(yīng)對(duì)重特大溢油事故的關(guān)鍵設(shè)備（如專業(yè)應(yīng)急清污船舶）；溢油應(yīng)急力量資源分散，地區(qū)分布不均衡；溢油應(yīng)急手段科技含量不高，效率低下。

（4）船舶溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)手段落后。溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)手段仍停留在事故發(fā)現(xiàn)主要依靠船舶報(bào)告、事故跟蹤主要依靠目測(cè)監(jiān)視、事故溢油量主要依靠人工估算的較低水平。

（5）船舶油污損害賠償機(jī)制不健全。一是應(yīng)急清污費(fèi)用得不到應(yīng)有賠償，造成“誰(shuí)清污誰(shuí)吃虧”的局面，致使海事部門組織、指揮應(yīng)急反應(yīng)的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。二是海事部門作為船舶溢油事故污染損害國(guó)家賠償?shù)乃髻r主體地位存在爭(zhēng)議，國(guó)家損失往往不能得到有效賠償。

3.2對(duì)策與建議

海事部門要在船舶溢油事故處置中更好地發(fā)揮作用，需在以下幾個(gè)方面采取針對(duì)性措施：

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，將船舶溢油應(yīng)急預(yù)案在法律層面上予以明確，為船舶溢油事故處置提供法律保障和工作依據(jù)；

（2）建立健全溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的方針，進(jìn)一步落實(shí)地方政府和港航企業(yè)在船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)方面的責(zé)任和義務(wù)，建立健全地方政府、海事部門和港航企業(yè)各負(fù)其責(zé)，社會(huì)應(yīng)急力量積極參與的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制；

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)船舶溢油應(yīng)急力量和船舶溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高有效應(yīng)對(duì)船舶溢油事故的水平；

（4）建立健全船舶油污損害賠償機(jī)制，通過立法，建立實(shí)施船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)制度和船舶油污基金制度，明確海事部門作為船舶溢油事故污染損害國(guó)家賠償?shù)乃髻r主體地位，形成符合我國(guó)實(shí)際的船舶油污損害賠償機(jī)制。

4結(jié)束語(yǔ)

船舶溢油事故處置是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工作，涉及地方政府、海事部門、港航企業(yè)、船舶自身等諸多環(huán)節(jié)。海事部門肩負(fù)著使“航行更安全、海洋更清潔”的重要使命，在船舶溢油事故處置中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行法律法規(guī)授予的職責(zé)，發(fā)揮更多、更積極的作用。