論林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的危害性

摘要:黑龍江地廣人稀,自然增長(zhǎng)緩慢,國(guó)家政策的推動(dòng)更顯得重要。晚清末期以及民國(guó)前期,在不影響黑龍江地方勢(shì)力政治權(quán)利的前提下,都能夠遵守和執(zhí)行中央政府關(guān)于發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)的政策。在這些林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策中尤以租借林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)放對(duì)森林資源的破壞為最。以黑龍江的租借林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)放的背景、內(nèi)容、特點(diǎn)為視角評(píng)價(jià)林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的危害性。

關(guān)鍵詞:林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策;租借林場(chǎng);國(guó)有林;森林資源

中圖分類號(hào):F326.29文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0031-03

政策是政府在一定時(shí)期采取的行政管理辦法和手段,其約束性和強(qiáng)制性不如法規(guī)、法律,但是,近代黑龍江的政權(quán)更迭頻繁,多是短命政府或偽政權(quán),法規(guī)與法律朝令夕改,從某種意義上講政策其實(shí)質(zhì)就是法律。一般來(lái)講,行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,取決于兩點(diǎn):一是自然增長(zhǎng)的順暢,二是國(guó)家政策的推動(dòng)。黑龍江地廣人稀,自然增長(zhǎng)緩慢,國(guó)家法律政策的推動(dòng)更顯得重要。晚清末期以及民國(guó)前期頒布的林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策中,尤以租借林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)放對(duì)森林資源的破壞為最。

一、租借林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)出現(xiàn)的背景

1896年,清政府與沙皇俄國(guó)政府簽訂《中俄密約》(即《御敵互相援助條約》),允許沙皇俄國(guó)在東北修筑中國(guó)東三省鐵路(中東鐵路),修筑鐵路所需枕木、電桿、建筑材料都就近取給。光緒三十年(1904年),黑龍江鐵路交涉總局與中東鐵路公司簽訂《砍伐木植合同》。據(jù)此合同,中東鐵路公司設(shè)立三處租借林場(chǎng),濫伐森林。而大批的租借林場(chǎng)是俄國(guó)政府通過(guò)其財(cái)政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經(jīng)營(yíng)的林場(chǎng),對(duì)清政府施加壓力,于光緒三十三年(1907年)與清政府簽訂的《伐木合同》條文中規(guī)定設(shè)立的。從此沙皇俄國(guó)得到了被視為鐵路生命線的中東鐵路沿線(主要在現(xiàn)黑龍江行政區(qū)劃內(nèi))的森林采伐權(quán)。

北洋政府對(duì)國(guó)有林十分重視,但山河破碎以及政局的動(dòng)蕩,使北洋政府又無(wú)力經(jīng)營(yíng)東北森林。農(nóng)林部鑒于東北國(guó)有森林資源豐富茂盛,沙俄和日本等帝國(guó)主義國(guó)家垂涎東北豐富的森林資源,利用不平等條約在黑吉兩省占有大量永久性的租借林場(chǎng),而租借林場(chǎng)是清朝政府時(shí)期的林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策,不僅既成事實(shí),而且涉及外交,交涉棘手。若長(zhǎng)此任予放棄,則中國(guó)國(guó)防與經(jīng)濟(jì)俱生為害,故而認(rèn)定籌辦林政,應(yīng)從中國(guó)最著名林區(qū)入手。農(nóng)林部于1912年12月11日公布《東三省國(guó)有森林發(fā)放暫行規(guī)則》20 條,以期合理經(jīng)營(yíng)此地區(qū)之天然林,增進(jìn)國(guó)家收益,亦保水土之安定,國(guó)防之安全。1914 年8月8 日,農(nóng)商部公布修正的《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》。

二、租借林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)發(fā)放的內(nèi)容

大批的租借林場(chǎng)是俄國(guó)政府通過(guò)其財(cái)政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經(jīng)營(yíng)的林場(chǎng),對(duì)清政府施加壓力?！稓v代森林史略及民國(guó)林政史料》記載:北滿中東路一帶森林權(quán)之喪失,始于光緒三十年(1904年)由黑龍江鐵路公司與東省鐵路公司訂立伐木合同,茲摘錄如下:

“第一條:東省鐵路公司,在以下所指地段樹木內(nèi)只有砍各項(xiàng)木植材料之權(quán)。

甲、路鐵自成績(jī)成吉思汗站雅克山站,鐵路兩旁各卅五華里各樹林。

乙、水陸在呼蘭河內(nèi)之諾敏河?xùn)|岸至呼蘭河西岸中間一帶樹林。其界限自此二岔河各至水源為止。

丙、水陸在松花江之北岸權(quán)林河中間一帶樹木。其界限自北二岔河各至水源為止。

第二條:鐵路公司按在以上所指地段內(nèi)砍備木植材料,運(yùn)至鐵路,核算價(jià)值,以每百分之八,認(rèn)繳黑龍江省將軍衙門官庫(kù)票費(fèi),除鐵路公司外,凡附近農(nóng)民亦得砍伐自用木材,唯如有人欲在第一條所指地段內(nèi)另外砍售,須與鐵路公司商與,方可砍伐。

第三條:以上所指第一條地段內(nèi)樹木,其如何砍伐,鐵路公司亦可允給商民砍伐,唯須由鐵路公司按運(yùn)至鐵路核算價(jià)值。

第四條:以上第一條所指地段內(nèi)樹木,其如何砍伐,鐵路公司自行設(shè)法布置……”[1]。

1912年公布的《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》的主要內(nèi)容摘錄如下:

東三省國(guó)有森林除林務(wù)局自行經(jīng)營(yíng)外得依本規(guī)則發(fā)放之;發(fā)放以林木為限;有民國(guó)國(guó)籍者都可承領(lǐng)。但關(guān)于國(guó)土保安和供公用的森林不發(fā)放。承領(lǐng)森林者須向林務(wù)局呈交承領(lǐng)書。經(jīng)林務(wù)局許可后,須領(lǐng)取執(zhí)照,并按擬伐木數(shù)量交納保證金。木材出山到埠后,由林務(wù)局查驗(yàn),按木植市價(jià)8%交納執(zhí)照費(fèi),保證金如數(shù)發(fā)還。執(zhí)照的有效期為1 年。承領(lǐng)者侵越原定界限采伐時(shí)得給予處罰[2]。

1914年8月8日,農(nóng)商部公布修正的《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》。同《暫行規(guī)則》相比,增加以下內(nèi)容:除中國(guó)人民外,依民國(guó)法律成立的法人也可承領(lǐng)森林。林務(wù)局收到承領(lǐng)書后進(jìn)行核查,如無(wú)重復(fù),再派員勘測(cè),造具報(bào)告,呈農(nóng)商部核辦。承領(lǐng)書除記載原定項(xiàng)目外,還要記載運(yùn)輸設(shè)備和制材設(shè)備,并附承領(lǐng)地的圖說(shuō)。承領(lǐng)森林每人不得超過(guò)200 平方里。承領(lǐng)者應(yīng)繳納勘測(cè)費(fèi)。林務(wù)局勘測(cè)森林實(shí)況詳報(bào)農(nóng)商部,如認(rèn)為該處森林不能發(fā)放,原繳納勘測(cè)費(fèi)還給一半。承領(lǐng)森林經(jīng)農(nóng)商部核準(zhǔn),由部注冊(cè),發(fā)給部照。此照有效期至多為20 年,期滿將照繳銷。承領(lǐng)人領(lǐng)取執(zhí)照,按標(biāo)準(zhǔn)繳納注冊(cè)費(fèi)。林木出山時(shí),承領(lǐng)人應(yīng)將所伐林木情況開(kāi)單呈報(bào)各該處主管官?gòu)d查驗(yàn)。林木出售時(shí),承領(lǐng)人除遵守稅則繳納木稅外,應(yīng)各按林木市價(jià)8%分別繳納山本和木植票費(fèi)。轉(zhuǎn)讓已領(lǐng)林區(qū)須經(jīng)農(nóng)商部核準(zhǔn)。轉(zhuǎn)讓執(zhí)照的有效期,以原領(lǐng)執(zhí)照為準(zhǔn),承領(lǐng)森林如已超過(guò)照載期限尚未著手采伐,則撤銷其承領(lǐng)原案,追回部照。承領(lǐng)人采伐林木時(shí),每畝應(yīng)保存天然下種母樹2—3 株。采伐后的林地,除該管官?gòu)d認(rèn)為不能開(kāi)墾者外,承領(lǐng)人可按照國(guó)有荒地承墾條例承領(lǐng)開(kāi)墾,這就規(guī)定了林地變?yōu)檗r(nóng)地的合法性。

1920年6月9日,農(nóng)商部再次修改《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》。修改補(bǔ)充內(nèi)容:采伐森林,原訂國(guó)際合同有特別規(guī)定者,在滿期以前繼續(xù)有效。農(nóng)商部得于必要時(shí)收回已發(fā)放的森林,但不應(yīng)損害承領(lǐng)人現(xiàn)有利益。承領(lǐng)森林人除稟請(qǐng)林務(wù)局勘測(cè)轉(zhuǎn)呈農(nóng)商部核準(zhǔn)外,也可稟請(qǐng)縣知事和其他林務(wù)機(jī)關(guān)勘測(cè),報(bào)道尹、巡按使咨陳農(nóng)商部核準(zhǔn)。承領(lǐng)人提出承領(lǐng)書時(shí)繳納勘測(cè)費(fèi)。承領(lǐng)森林經(jīng)農(nóng)商部批準(zhǔn)即發(fā)給部照。部照有效期為20 年,每年驗(yàn)照1次。領(lǐng)照時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)須繳納保證金。

三、租借林場(chǎng)和發(fā)放的國(guó)有林場(chǎng)的區(qū)別

租借林場(chǎng)是一種不平等條約的產(chǎn)物,帶有明顯的租借性質(zhì),不同于后來(lái)民國(guó)時(shí)期通過(guò)《東北國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》發(fā)放的國(guó)有林場(chǎng)。主要表現(xiàn)在:

(1)這些租借林場(chǎng)的租借人都是外國(guó)資本家,早期主要是俄國(guó)人,日本人后來(lái)居上,這些租借林場(chǎng)明顯帶有殖民性;而《東北國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定,國(guó)有林場(chǎng)發(fā)放只“限于中國(guó)人或中國(guó)法人”,發(fā)放的國(guó)有林場(chǎng)的承租人只能是中國(guó)人,這是兩種林場(chǎng)的最大區(qū)別。

(2)面積特別大,超過(guò)規(guī)定數(shù)字的幾倍,所有租借林場(chǎng)的面積究竟有多少,在當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平下,很難得到一個(gè)確切的數(shù)字。1915年的調(diào)查情況顯示僅中東鐵路沿線的租借林場(chǎng)總面積達(dá)到了12 074平方公里,并不是全部的數(shù)字,只是分布在中東鐵路沿線的林場(chǎng)。如俄國(guó)巨商葛瓦里斯基所屬的林場(chǎng),在1921年共有林場(chǎng)5處,面積為2 008.6平方公里,1930年增加到7 004.39平方公里。在利益的驅(qū)使下,外國(guó)資本家更是深入到大小興安嶺原始森林腹地建立租借林場(chǎng)。而國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)放承領(lǐng)森林每人不得超過(guò)200平方里。

(3)租借林場(chǎng)的時(shí)間長(zhǎng),在合同上約定是20—90年,在中國(guó)主權(quán)喪失的情況下,實(shí)際上是無(wú)限期的;而《東北國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定,“期限20年以內(nèi)”,1912年頒布,止于1929年廢除,實(shí)際上實(shí)行了17年。

四、租借林場(chǎng)和發(fā)放的國(guó)有林場(chǎng)的危害及評(píng)價(jià)

清代晚期,在租借林場(chǎng)的“合法”掩護(hù)下,大批俄國(guó)資本家擁入中國(guó)黑龍江林區(qū),依靠中東鐵路的運(yùn)輸條件和其雄厚資本,大肆砍伐大小興安嶺森林。在這些租借林場(chǎng)內(nèi)如何采伐?采取什么采伐方式?是無(wú)人過(guò)問(wèn)的。所以已經(jīng)采伐過(guò)的跡地,不是變成散生林地,就是變成荒原。其危害正如《北滿與東省鐵路》所載:“東部沿線25年前所謂林海者,今則極目遠(yuǎn)望,偶見(jiàn)三五雜木,杳不可尋,雖山巔之上,間有叢生幼樹,也僅距鐵路二、三十里之地見(jiàn)之”。從這里可以清楚地看出,中東鐵路修建的前后十幾年的時(shí)間內(nèi),鐵路兩側(cè)的森林資源遭到了嚴(yán)重的破壞?！稓v代森林史略及民國(guó)林政史史料》記載:“按東省鐵路沿線,昔日均為廣大森林被覆,自與東省鐵路公司訂立伐木合同后,迄今不過(guò)卅年,沿鐵路兩側(cè)五十里內(nèi)森林,均已砍伐凈盡,近更向遠(yuǎn)方采伐,有達(dá)百余里之遠(yuǎn)者,此種現(xiàn)象,無(wú)非受不平等條約之限制;加以國(guó)人在昔不知森林之可寶貴,一任帝國(guó)主義之俄羅斯之要求,將大好森林,為附屬鐵路之供應(yīng)品。是以中東路自開(kāi)辦以來(lái),舉凡枕木、建筑材、皆無(wú)償取自林中;其暴殄天物之尤甚者,則將良材,任意劈成板子,作為燃料。自通車以來(lái),無(wú)論工廠、機(jī)車、站臺(tái)、事物所、道班房、及員司工人住宅等,……是以中東路一帶無(wú)限寶藏之森林,轉(zhuǎn)瞬間已蕩然無(wú)存,言至可痛惜也”[1]58。由于受到殘酷掠奪,黑龍江的原始森林受到嚴(yán)重的破壞。

《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》頒布以后,短短幾年時(shí)間,僅黑龍江發(fā)放的國(guó)有林林場(chǎng)就達(dá)到了72處(尚不包括吉林省今屬于黑龍江的林場(chǎng)),再加上不平等條約發(fā)放的租借林場(chǎng),發(fā)放林場(chǎng)的數(shù)目更多。使黑龍江的森林資源在法規(guī)的保護(hù)下,遭到了全方位的合法破壞。從上文《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》的內(nèi)容看,根本看不到“經(jīng)營(yíng)與管理”的字樣,只有“國(guó)有林發(fā)放”的字樣。在幾經(jīng)修改的《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》中只有第十七條提到“林地一畝,存留樹木二株到三株,前項(xiàng)存留樹木,以直徑在一尺以上,樹干正直為限?！闭f(shuō)明發(fā)放的目的不是把東北國(guó)有林如何經(jīng)營(yíng)好,使森林資源得到延續(xù)和發(fā)展,林業(yè)更加振興,而只是繳收一點(diǎn)這個(gè)稅,那個(gè)費(fèi)而已。而木商為了得到部里發(fā)放的部照,大大小小的官吏,敲詐受賄的事情常有發(fā)生,損公肥私是普遍現(xiàn)象。

由此可知,政府都無(wú)法經(jīng)營(yíng)的事業(yè),指望民間商人代替政府來(lái)管理、經(jīng)營(yíng)則更不可能。商人的本性是唯利是圖,其繳費(fèi)獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)利,是為了賺錢,“經(jīng)營(yíng)管理”只不過(guò)是一個(gè)幌子,其實(shí)質(zhì)就是獲取采伐權(quán);從幾經(jīng)修改的《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》中關(guān)于“保證金”的規(guī)定也可以看出,所謂“保證金”是指承領(lǐng)者領(lǐng)取執(zhí)照后,如在一年內(nèi)尚未著手采伐,則執(zhí)照作廢,保證金不發(fā)還,即保證金是必須采伐的擔(dān)保。同時(shí)《東三省國(guó)有林發(fā)放規(guī)則》規(guī)定“國(guó)有林發(fā)放只限于中國(guó)人或法人”,我們知道,森林的投資回報(bào)周期時(shí)間長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)大,讓資本實(shí)力有限的中國(guó)商人去經(jīng)營(yíng)管理根本是不可能的事情,更何況在軍閥混戰(zhàn)的動(dòng)蕩年代了。既然中國(guó)政府和中國(guó)民間資本無(wú)力經(jīng)營(yíng)國(guó)有林,能否指望外國(guó)資本家呢?眾所周知,以沙俄和日本為首的外國(guó)資本家來(lái)中國(guó)的目的,不是來(lái)幫助中國(guó)發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì),而是來(lái)掠奪森林資源和賺取財(cái)富,骨子里就沒(méi)有這種意識(shí),那種“剃光頭”、“拔大毛”的采伐方式更令人吃驚,其破壞程度遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)木商。

1896年黑龍江的森林面積在4 000萬(wàn)公頃以上,而1949年前后森林面積只有1 670多萬(wàn)公頃,50多年的時(shí)間森林面積損失竟達(dá)60%以上,豐富的森林資源在短期內(nèi)發(fā)生了劇變[3]。造成近代黑龍江森林面積和蓄積量銳減,帝國(guó)主義的侵略是最主要的原因。除此之外,晚清以后的政府在其頒布的各項(xiàng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)政策中也加劇了黑龍江森林資源的減少,作為國(guó)人也應(yīng)該進(jìn)行反思。

參考文獻(xiàn):

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[2]王長(zhǎng)富.東北林業(yè)經(jīng)濟(jì)史[M].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社,1991:124-126.

[3]伍啟杰.近代黑龍江地區(qū)森林的變遷及原因探微——以森林面積和蓄積量變化為視角的歷史考察[J].學(xué)習(xí)與探索,2007,(3):220-224.

[責(zé)任編輯 張宇霞]