鹽法的博弈

鮑 靜

摘要:一個國家的稅收是財政收入的主要來源,無論是對政府還是對百姓來說,稅收都是關(guān)系國計民生的一個重要組成部分。從其中一個小小的鹽法變化就能窺探出許多發(fā)人深省的稅收思想,從鹽稅思想的歷史發(fā)展角度出發(fā),通過古今對比來解讀各個時期征收鹽稅所帶來的影響,對目前中國的稅制改革尤其是資源稅改革有著十分重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:二八定律;長尾定律;鹽法;鮑郎鹽場;資源稅改革

中圖分類號:DF413文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0091-02

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)兩大定律與小稅目的重要性

1.二八定律的基本原理。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有兩個很著名的定律——二八定律、長尾定律,其中二八定律是19世紀(jì)末20世紀(jì)初意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴萊多發(fā)明的,它要求管理者在工作中不能“胡子眉毛一把抓”,而是要抓關(guān)鍵人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵用戶、關(guān)鍵項目、關(guān)鍵崗位。

2.長尾定律的基本原理。長尾定律由美國人克里斯·安德森提出,該理論認(rèn)為,由于成本和效率的因素,過去人們只能關(guān)注重要的人或重要的事,如果用正態(tài)分布曲線來描繪人或事,人們只能關(guān)注曲線的“頭部”,而將處于曲線“尾部”、需要更多的精力和成本才能關(guān)注到的大多數(shù)人或事忽略。

3.定律揭示的問題。這兩個理論已在管理學(xué)、營銷學(xué)等經(jīng)濟(jì)學(xué)分支中得到了充分驗證,筆者認(rèn)為在稅收學(xué)這個經(jīng)濟(jì)學(xué)分支中,它們也有可鑒之處。中國的稅種中,間接稅占了大部分,增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅是三大主要稅種,其次是一些直接稅。資源稅雖然是一個小稅種,但也能夠增加國家財政收入,就像一條長尾,“小身材也有大味道”?；邴}稅這一子目非常有代表性,以下就它的歷史以及發(fā)展做一個闡述。

二、鹽法的歷史

(一)對鹽法發(fā)展過程的梳理

眾所周知,食鹽由于它不具有選擇替代效應(yīng),被排斥在商品市場自由供銷的關(guān)系之外,形成了食鹽專賣。但是,食鹽不是一直采取專賣政策的,追溯歷史長河,食鹽的課稅方式主要有壟斷型和自營型兩種,其中以壟斷型為代表的朝代主要有:春秋、漢朝、北宋等;以自營型為代表的有唐朝、明朝、清朝等[1],其中最具有代表性的鹽法改革則發(fā)生在漢代、清代以及近代。

(二)對漢代、清代、近代鹽法政策的進(jìn)一步解析

1.漢代主要的鹽課思想。西漢前期采取的是“鹽鐵自由經(jīng)營”,到西漢中期,由于政治、軍事及財政上的需要,才實(shí)行專賣制度[5]。到了東漢時期,煮鹽這類手工藝允許民間私營。但是,不管政府采取何種形式,其都要對鹽民進(jìn)行管理,漢代就有強(qiáng)化鹽鐵立法、設(shè)立各級鹽鐵管理機(jī)構(gòu)以充國庫。專賣制最大的優(yōu)點(diǎn)就是能增加財政收入,公元前195年,漢高祖劉邦封侄劉濞為吳王,劉濞“則招致天下亡命者益鑄錢,煮海水為鹽”,這兩項收入使“國用富饒”(見《史記·吳王濞列傳》),鹽鐵專賣更是漢武帝文治武功的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),戰(zhàn)亂時為其雪中送炭。

2.清代主要的鹽課思想。清代的鹽政改革有自己的特點(diǎn),出于對鹽稅征收的擔(dān)心及管理上的方便,實(shí)行了嚴(yán)格的鹽區(qū)管理體制,統(tǒng)治者可以在不同的區(qū)域?qū)嵤┎煌恼?特別是地區(qū)性價格壟斷,可以最大限度的攫取鹽利[3]。因為需求彈性很小,提高價格以便從中取得收入的方法不會引起消費(fèi)量的大幅下降,這就導(dǎo)致清代的官鹽價格普遍高于其本身的價值,利益的誘導(dǎo)致使走私問題不可避免。

3.近代主要的鹽課思想。民國以后,鹽稅在國家財政收入中所占比重不斷提高,并呈現(xiàn)出逐漸超過天賦收入的發(fā)展趨勢,導(dǎo)致對鹽政改革十分重視。當(dāng)時主要的爭論點(diǎn)在于鹽的專賣制度,而張謇認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行一種民制、官收、商運(yùn)、民賣的不完全專賣制[4],其改革的目標(biāo)是:減輕和劃一鹽價,改良鹽制,按質(zhì)論價,去除私鹽,增加稅收。

三、鹽課與民生——鹽場的沉重稅負(fù)

首先,以國民政府時期各地的鹽稅負(fù)擔(dān)來說,1928年1月,宋子文出任財政部長,以各種名目和手段直接或間接提高鹽稅,使鹽稅平均占各年稅收總額的31%左右。鹽稅雖不直接向食用者征收,但寓稅于價,政府的鹽稅收人都間接來自于廣大民眾,因此加稅的結(jié)果必然增加民眾負(fù)擔(dān)。以1928年為例,每擔(dān)鹽的全國平均稅率已增至7.62元,鹽稅總數(shù)平均占鹽的零售價格總額的3/4,有些地區(qū),如揚(yáng)子岸人民所負(fù)擔(dān)的鹽稅稅額比例更高達(dá)90%左右[6]。征收如此重的鹽稅,加之各種名目的附加費(fèi)用,使得當(dāng)時的貧困人群成為了沉重的負(fù)稅人。其次,以我的家鄉(xiāng)“海鹽”來說,其因靠海,古時候有許多鹽場而得名,其中最著名的當(dāng)數(shù)“鮑郎鹽場”。歷代鹽民要繳納的鹽課十分沉重,據(jù)明代《海鹽縣圖經(jīng)》記載,1 007名鹽丁,每年要繳納3 653引食鹽,一引為400斤,折合今制共146萬多斤,即平均每個鹽丁交納1 400多斤[7]。因此,平常年景鹽民都無法溫飽,碰到連綿風(fēng)雨或海堤崩潰等災(zāi)害,鹽民就無法生存。元朝時馬可·波羅曾寫下“第一為鹽課,收入甚巨,每年收入總數(shù)合金八十禿滿(‘禿滿意為‘萬)”,可見鹽課的重要性。到了民國時期,官鹽價格與成本價十分的接近,鹽民利益微薄,民國12年時,兩者價格相等,都是1.5元/擔(dān),加之當(dāng)時私鹽泛濫、豪強(qiáng)鹽警勾結(jié),鹽民暴亂不斷,財政收入很不穩(wěn)定。

四、從資源稅改革看鹽稅的發(fā)展前景

(一)資源稅改革概述

1.資源稅發(fā)展過程以及存在的問題。資源稅在中國的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段:1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等三種礦產(chǎn)品超過12%“柵欄收益率”的部分征稅,體現(xiàn)對資源的級差調(diào)節(jié);1994年第二代資源稅,實(shí)行普遍征收、級差調(diào)節(jié)的原則,對所列舉的七種資源品不論盈利與否都征稅,一礦一率?，F(xiàn)行的資源稅制度暴露不少問題:征稅范圍小,實(shí)際稅負(fù)低;資源稅收入少,對資源環(huán)境的保護(hù)作用不大;資源稅稅額明顯偏低,地方規(guī)費(fèi)明顯偏高;資源稅的收入分配體制不合理,所以急需進(jìn)行改革。

2.改革的總體方向。資源稅總體的改革思路是提高稅負(fù),增強(qiáng)資源稅的調(diào)控力度,使資源開采的外部成本內(nèi)部化,將資源開采與生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合,促進(jìn)資源開采的合理有序,建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制,維持經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展[2]。

(二)資源稅改革過程中對鹽稅的改革

1.1994年,國家對稅制進(jìn)行了重大改革,將鹽稅改為統(tǒng)一征收增值稅和資源稅,價外稅改為價內(nèi)稅,由鹽場(廠)繳納,這樣鹽的總體稅負(fù)水平大幅上升,制鹽行業(yè)整體稅負(fù)水平明顯偏高。

2.財政部、國家稅務(wù)總局日前又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整工業(yè)鹽和食用鹽增值稅稅率的通知》(財稅[2007]101號),自2007年9月1日起,鹽(指主體化學(xué)成分為氯化鈉的工業(yè)鹽和食用鹽,包括海鹽、井礦鹽和湖鹽)適用增值稅稅率由現(xiàn)行的17%統(tǒng)一調(diào)整為13%。

3.2007年2月1日起調(diào)整鹽業(yè)資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)。其中,北方海鹽資源稅暫減按每噸15元征收;南方海鹽、湖鹽、井礦鹽資源稅暫減按每噸10元征收;液體鹽資源稅暫減按每噸2元征收;通過提取地下天然鹵水曬制的海鹽和生產(chǎn)的井礦鹽,其資源稅仍分別按每噸20元和12元征收。目前固體鹽、液體鹽等都是資源稅的征稅范疇,有適當(dāng)?shù)亩惵?從量征收,一定程度上減輕了稅負(fù),但是運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的鹽業(yè)體制和現(xiàn)行稅賦不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀,讓企業(yè)很難從鹽稅新政獲得財力支持。

4.2008年12月19日,根據(jù)國務(wù)院的決定,財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于金屬礦、非金屬礦采選產(chǎn)品增值稅稅率的通知》。通知規(guī)定,自2009年1月1日起,金屬礦采選產(chǎn)品、非金屬礦采選產(chǎn)品的增值稅稅率從13%恢復(fù)到17%,食用鹽仍然適用13%的稅率。

(三)治理辦法

1.中國政府對鹽的征稅采取的是過度干預(yù)方式,即本該選擇市場交易方式,卻選擇了行政管制方式,將食鹽這一私人產(chǎn)品納入公共產(chǎn)品范疇,致使市場交易方式與政府交易方式錯位,從而引發(fā)食鹽專營制度中的政企不分、尋租泛濫、效益失衡、行政壟斷、整合艱難等諸多弊端。食鹽的專營決定了其價格高企,導(dǎo)致食鹽利潤的空間很大,許多人為暴利鋌而走險。鹽業(yè)公司內(nèi)部執(zhí)法犯法倒賣“私鹽”現(xiàn)象屢禁不止,私鹽販子與鹽業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部人員勾結(jié)販私鹽的事件也屢見不鮮。所以,將私人產(chǎn)品交還市場,取消食鹽專營制度或許會成為政府的一個備選答案。

2.如果繼續(xù)采取政府專管專營方式,那么可以通過政策優(yōu)惠扶持制鹽企業(yè),使它從高產(chǎn)微利發(fā)展為產(chǎn)利平衡:如加大稅收優(yōu)惠政策的支持,出臺適用于制鹽企業(yè)的減免稅政策;增加制鹽企業(yè)可抵扣的進(jìn)項稅額;通過退稅政策,促進(jìn)國內(nèi)外企業(yè)的公平競爭;對于企業(yè)自身,應(yīng)該要搞好合理規(guī)劃,綜合利用資源,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),同時也要保護(hù)環(huán)境。

五、鹽稅征收的啟示

不管是專賣還是私營,一方面,鹽課的征收會增加財政收入,因為鹽是我們的生活必需品,需求彈性非常小,所以可以采取提高價格的方式進(jìn)行銷售,而成本則可以根據(jù)政策盡量壓低,雖然這種方法引起了許多社會問題,但還是為財政作出了一定的貢獻(xiàn)。另一方面,雖然財政收入有新的增長,但是并不會達(dá)到國家所期望的那樣,因為政府監(jiān)管能力不足、官民商皆以鹽為利、缺少體制上的根本性變革。目前鹽業(yè)尚屬于困難行業(yè),國家還應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中解決長期以來鹽業(yè)稅賦過重的問題,對原鹽生產(chǎn)企業(yè)遭遇自然災(zāi)害造成的重大損失或是歉收嚴(yán)重的年份給予減免部分或是全部的鹽業(yè)?？?以扶持企業(yè)走出困境。同時,企業(yè)要積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,特別要突出社會和諧發(fā)展主題,通過調(diào)增職工工資標(biāo)準(zhǔn)及福利待遇等渠道來增加生產(chǎn)成本、減少利潤、降低企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)鹽稅下調(diào)帶來的最大實(shí)惠,逐步緩解收入分配不公,從而促進(jìn)國家、企業(yè)和職工三者和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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[7]鮑翔麟.鮑郎鹽場[R].海鹽縣南北湖風(fēng)景區(qū)管理委員會旅游文化研究室,2008.

[責(zé)任編輯陳丹丹]