中國林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法制思考

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摘要:在國民經濟可持續(xù)發(fā)展過程中,林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的地位和作用。中國已確立21世紀實施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標和任務,但面臨的問題突出,形勢嚴峻。如何早日實現(xiàn)中國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,需要全社會的關注和努力,需要國家實施“依法治林”的方針,用法制予以保障。

關鍵詞:林業(yè);可持續(xù)發(fā)展;法制

中圖分類號:F326.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0082-03

新世紀上半葉中國林業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略思想,即確立以生態(tài)建設為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路,建立以森林植被為主體的國土生態(tài)安全體系,建設山川秀美的生態(tài)文明社會。由于中國是一個少林的國家,在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的征程上還面臨諸多問題和困難。為此,實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的任務艱巨,需要我們遵從林業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,不斷探索現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的有效法制對策。

一、中國林業(yè)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的探索歷程

林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是1992年在巴西里約熱內盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與林業(yè)發(fā)展大會通過的《關于森林問題的原則聲明》確立的。在1997年土耳其安塔利亞召開的第十一屆世界林業(yè)大會上,會議主題確定為“森林可持續(xù)發(fā)展——邁向21世紀”。從此,實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展成為國際社會的共同目標和追求。

中國林業(yè)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略可以上溯到20世紀50年代。新中國成立不久,中國就非常重視林業(yè)的發(fā)展,提出了“普遍護林,重點造林,合理采伐,合理利用”的方針。20世紀60年代,中國又提出了“以營林為基礎,采育結合,造管并舉,綜合利用,多種經營”的方針。黨的十一屆三中全會以后,由于國民經濟工作重點的轉移,林業(yè)經營方針做了適當的調整,簡稱為“一下一穩(wěn)三上”,即原木產量要下降并穩(wěn)定在一定水平上,更新造林和撫育要上,綜合利用要上,新林區(qū)的開發(fā)要上。由于該方針并未達到預期的效果,1984年又提出了新的經營方針,即認真貫徹以營林為基礎、普遍護林,大力造林,采育結合,永續(xù)利用。繼巴西里約熱內盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與林業(yè)發(fā)展大會之后,中國于1994年制定了《中國21世紀》,1995年又制定了《中國21世紀議程——林業(yè)行動計劃》。至此,正式確立了中國林業(yè)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標任務和方針政策。

可見,中國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立和實施是林業(yè)歷史演繹的結果,是林業(yè)自身發(fā)展的選擇,也是與國際社會接軌的需要。

二、中國林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實難題

建國以來、特別是改革開放二十多年來,黨和國家十分重視林業(yè)工作,采取了一系列政策措施,林業(yè)建設取得了輝煌的成績?！叭薄薄㈤L江中上游、沿海等防護林建設工程進程加快,森林、濕地和野生動植物資源保護得到加強。各類商品林基地建設方興未艾,林產工業(yè)發(fā)展迅速。森林資源的培育、管理、保護和利用等方面的政策法律制度也在逐步地完善。

但是,中國林業(yè)現(xiàn)狀不容樂觀,形勢依然嚴峻,同新世紀國民經濟發(fā)展對林業(yè)建設的要求相比,尚存很大的差距。目前,中國林業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實難題可以概括為以下兩個方面:

(一)林業(yè)發(fā)展的自身困境

1.森林資源總量不足,分布不均。有數據表明,中國森林覆蓋率16.55%,只相當于世界森林覆蓋率27%當中的61%;全國人均占有森林面積為0.128公頃,相當于世界人均占有量0.6公頃的21.3%;人均森林蓄積9.048立方米,僅占世界人均蓄積72立方米的1/8[1]。而且森林資源主要分布在東部地區(qū),東部11省(區(qū)、市)平均森林覆蓋率達30.95%,是全國平均水平的1.9倍;西部12省(區(qū)、市)平均森林覆蓋率僅為11.99%,是全國平均水平的22.7%。

2.森林質量差,結構不合理。中國森林的生產力水平低,如以單位面積蓄積量和生物量計,只及世界水平的2/3,比林業(yè)發(fā)達國家的平均水平低1～2倍;如以單位面積生長量計,也只有3 m3/h m2.a多一點,大大低于林業(yè)發(fā)達國家5～7 m3/h m2.a的水平?，F(xiàn)在的林業(yè)結構也相當的不合理,如林地利用結構不合理,林業(yè)用地有效利用率只有52%,在林業(yè)用地中,無林地占22%,疏林地和灌木林地占16%;林種結構不合理,用材林面積占77%,薪炭林面積只占3%;林齡結構不合理,幼齡林和中齡林居多,兩者面積達71.12%,可利用的成過熟林資源趨于枯竭[2]。

3.亂砍濫伐嚴重,生態(tài)環(huán)境惡化。中國每年都規(guī)定一定的林木采伐限額,但并沒能有效控制森林采伐幅度。每年的超限額采伐量達到8 000多萬立方米,超過限額的1/3[3]。目前,中國生態(tài)狀況局部有所改善,但整體惡化趨勢尚未得到根本扭轉,土地荒漠化加劇,水土流失嚴重、旱澇災害頻仍、病蟲鼠害嚴重等。有資料表明,全國荒漠化土地面積262萬平方公里,相當于國土面積的27%,并且每年以2 460萬平方公里的速度在擴展。其中,沙漠和沙漠化面積達170多萬平方公里,占國土面積的17.85%[4];水土流失面積達367萬平方公里,且強度不斷增加,年均增加水土流失面積達1萬平方公里[5];1998年的全國性洪災不同程度地涉及到29個省(區(qū)、市),受災人口達2.23億,直接經濟損失達3 072億元[4];全國年發(fā)生森林病蟲害1.2億畝,減少年林木生長量1 700萬平方米,經濟損失達50多億元,遠超過森林火災損失[4]。

(二)林業(yè)政策法制建設的滯后

1.林業(yè)發(fā)展的體制不順。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展涉及經濟、資源、環(huán)境、社會等領域,需要有綜合的協(xié)調決策體系,由一個綜合部門來牽頭、協(xié)調各部門的行動,從發(fā)展決策、發(fā)展規(guī)范、發(fā)展實施方案上進行協(xié)調,實現(xiàn)森林資源、生態(tài)環(huán)境和社會經濟的良性循環(huán)發(fā)展。目前,中國從中央到地方雖已意識到這一問題,但困難不小。一是各有關部門缺乏有效的協(xié)調關系,更談不上建立通暢的協(xié)作運行機制;二是部門和地方條塊分割使林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的宏觀決策往往缺乏綜合、長遠的考慮;三是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的行為主體責、權、利關系不明確,作為市場主體的個人、企業(yè)在追求利益最大化的過程中,往往破壞了森林資源和生態(tài)環(huán)境,而政府管理部門往往為了經濟政績不惜犧牲林業(yè)發(fā)展的長期投入和生態(tài)效益。

2.退耕還林政策得不到切實執(zhí)行?，F(xiàn)在實行的退耕還林政策是由政府操作的政府行為,各級政府官員由下而上上報退耕還林面積,再自上而下下?lián)芗Z食。在政策的執(zhí)行過程中,由于缺乏有效的監(jiān)督制約,基層政府出于地方利益、個人利益,往往會發(fā)生基層官員與農民合謀欺騙上級的事情。一方面,農民虛報退出的耕地面積,拿到補助。另一方面,他們還林積極性不大,加上自然條件和經濟條件的限制,導致種植林木效率不高,成活率低。

3.林業(yè)權屬制度不完善。中國森林資源絕大部分屬于國家和集體所有,但使用森林資源的權利一般由國有林工局和林場享有。這種所有權與使用權的分離看似適合林業(yè)的發(fā)展和保護的需要,其實不然。國家、集體享有森林資源的所有權,但經營權一般是由集體、集體組織成員或其他私人通過承包、租賃等方式享有。由于經營者都是市場主體經濟人,他們經營森林資源需要支付成本,有權收回投資乃至獲利,這是市場機制運行正?；谋厝灰?。但是,經營者一方面可能擔心國家政策的變動影響利益而傷失經營的積極性,另一方面因林業(yè)經營周期長而急功近利,不愿從長遠考慮,過早過多采伐,甚至是亂砍濫伐。

4.森林生態(tài)效益補償性制度尚未確立?！渡址ā芬?guī)定,“國家建立森林生態(tài)效益補償基金,用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。”這是建立森林生態(tài)效益補償性制度的法律依據,但中國并未建立具體的生態(tài)效益補償性制度。由于生態(tài)林業(yè)存在外部性問題,私人成本高于社會成本,但生態(tài)效益巨大,對維持森林的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。因此,需要政府通過法律手段建立生態(tài)效益補償機制,補償林業(yè)經營者所造成的經濟損失。

5.規(guī)范林業(yè)建設的《森林法》及其相關法律不夠健全。一是中國林業(yè)的指導思想和發(fā)展戰(zhàn)略已發(fā)生了巨大變化,需要對現(xiàn)行《森林法》第5條規(guī)定的“林業(yè)建設實行以營林為基礎,普遍護林,大力造林,采育結合,永續(xù)利用的方針”進行修改;二是現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的限額采伐制度和采伐許可證制度是計劃經濟的產物,隨著市場經濟體制的逐步確立,其弊端已日益明顯。因為在市場經濟條件下,市場主體對自己經營的林木應當享有完全的處分權,而現(xiàn)行限額采伐制度和采伐許可證制度卻限制或剝奪了經營主體對自己經營林木的處置權利;三是《森林法》第18條“恢復森林植被,植樹造林面積不得少于因占有、征用林地而減少的森林植被面積”和第35條“采伐林木的單位或個人,必須按采伐許可證規(guī)定的面積、株數、樹種、期限完成更新造林任務,更新造林面積和株數不得少于采伐的面積和株數”規(guī)定的不夠全面,因為這兩條規(guī)定僅考慮森林植被數量的恢復,沒有考慮森林質量即生態(tài)效益的喪失;四是新《刑法》對破壞森林資源的犯罪行為處罰偏輕。新《刑法》對盜伐林木罪的最高處刑是七年以上有期徒刑,但對盜竊罪的最高處刑是十年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑。

6.林業(yè)執(zhí)法力度亟待加強。中國之所以出現(xiàn)亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動物等違法犯罪行為,且屢禁不止,與有案不查、查而不判、以罰代刑、重罪輕判等執(zhí)法不嚴不無關系,急需執(zhí)法部門加大林業(yè)執(zhí)法力度,嚴懲違法犯罪行為,維護法律法規(guī)的權威性和嚴肅性。

三、中國林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法制對策

實現(xiàn)中國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要大力加強林業(yè)法制建設,建立良好的法制環(huán)境,確保森林保護、造林綠化、結構調整、經營管理等林業(yè)工作穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展。

1.提高全民對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性認識。各級政府和廣大人民群眾要充分認識到實施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義和實際價值,認識到森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,是保持生態(tài)平衡、維護生態(tài)環(huán)境的最重要物質載體,在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護物種、調節(jié)氣候、庇護農田等方面發(fā)揮巨大的作用。通過加強森林資源管理,大力宣傳教育,提高全社會人民群眾的生態(tài)環(huán)境意識,切實保護好現(xiàn)有森林資源,杜絕人為破壞,積極投入和支持國家林業(yè)建設和生態(tài)建設,實現(xiàn)林業(yè)的跨越式發(fā)展。

2.建立實施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新體制。這需要對中國現(xiàn)有的林業(yè)管理關系進行深化改革和創(chuàng)新。(1)明確各級政府部門在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的職責。由于受過去政企不分的影響,林業(yè)的生產經營管理中尚存在政府、林業(yè)主管部門作為經濟實體參與的情況,這種既當“裁判員”又當“運動員”的雙重角色造成林業(yè)的生產經營管理及分配關系復雜化,給林業(yè)健康發(fā)展埋下不少隱患。需要合理界定各級政府部門在制定和執(zhí)行林業(yè)政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、指導和協(xié)調解決本轄區(qū)的林業(yè)和生態(tài)建設問題、檢查和監(jiān)督管理林業(yè)和環(huán)境建設工作等方面的職權和責任。(2)發(fā)揮政府在推進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主導地位。要充分發(fā)揮政府宏觀調控和組織協(xié)調職能,加強從中央到地方各級政府及其有關職能部門的縱向聯(lián)系與合作,實現(xiàn)由單一的林業(yè)部門抓,轉變?yōu)樵诟骷壵慕y(tǒng)一領導下,由林業(yè)、土地、環(huán)境等部門齊抓共管、共同努力的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略實施機制。(3)轉變林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略實施手段。由原來的主要靠行政手段轉變?yōu)橐苑墒侄魏徒洕侄螢橹?采用必要的行政手段。運用科技手段,推行科教興林,發(fā)揮信息技術、生物技術、生態(tài)科學等現(xiàn)代高科技的優(yōu)勢,提高森林生產力水平。

3.現(xiàn)行退耕還林政策法制化。中國現(xiàn)行退耕還林政策完全是政府行為,實施的是行政手段,存在著很大的隨意性和不穩(wěn)定性。為了克服退耕還林行政政策的弊端,可以通過行政政策法制化,激勵農民退耕還林的積極性,約束農民的欺騙行為?？梢詤⒄胀鈬囊恍┳龇?放權于社會中介組織,建立對政府、中介組織和農民的法律制度約束機制,遏制政府與農民因直接接觸產生的合謀欺騙和腐敗現(xiàn)象。例如,國家用合同方式把用于退耕還林的糧食或資金貸放給某種中介機構,再由中介機構與農民簽訂退耕還林的商業(yè)合同,通過合同約束雙方行為,如果以虛報退耕面積欺騙對方的要承擔違約者任。同時,對退耕還林成活面積的評估辦法、守法經營的獎勵、違法經營的制裁要形成法律規(guī)范。

4.大膽進行林業(yè)產權制度改革。這是充分調動社會各方面造林積極性,促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。由于,中國現(xiàn)行林業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的許多問題都與林業(yè)產權制度不完善有關,因此,要嚴格依法保護林權所有者的財產權,維護其合法權益。(1)進一步落實國家、集體和個人林業(yè)所有權。對權屬明確并已核發(fā)林權證的,要切實維護林權證的法律效力;對權屬不清或有爭議的,要抓緊明晰或調處,并盡快核發(fā)權屬證明。(2)推動產權結構多元化。針對不同性質、不同形式的林業(yè)企業(yè),可以通過部分資產或全部資產的出售、租賃、兼并、拍賣、破產,采取諸如獨資個體經營、租賃經營、托管經營等多種經營機制和經營方式,也可以改制為股份公司或有限責任公司,實現(xiàn)產權結構多元化。

5.建立生態(tài)效益補償制度。目前,國家已著手進行生態(tài)效益補償制度建設的研究和試點,對補償的對象、標準及資金來源尚在進一步探討之中。例如,臺灣《森林法》規(guī)定,把公有林或私有林收歸國有并給予補償金的情形有兩種:(1)國土保安上或國有林經營上有收歸國有必要的;(2)關系不限于所在地省區(qū)之間的河流、湖泊、水源和其他公益者。主管機關限制采伐的情形有三種:1)林地陡峻或土層淺薄恢復造林困難者;2)伐木后土地易被沖蝕或影響公益者;3)位于水庫集水區(qū)、溪流水源地帶、河岸沖失地帶、沙丘區(qū)地帶者。臺灣《森林法》還規(guī)定,禁止砍伐竹木之保安林其土地所有人或竹木所有人依其所受直接之損失為限請求補償。中國要建立的生態(tài)效益補償制度可以參考臺灣《森林法》的有關規(guī)定,確定禁伐和限伐的情形及補償的對象和標準。補償金來源于國家財政或退耕還林的專項資金。對有顯著生態(tài)功能的集體、私人經營的林木可以進行收購,對禁伐或限伐的林木經營者依其直接損失給予補償。

6.大力加強森林法制建設。依法治林是中國新世紀林業(yè)建設的一項基本方針。為實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制保障,需要做好以下幾方面工作:(1)加快林業(yè)立法工作。一是修改現(xiàn)行《森林法》的第5條 “永續(xù)利用”的規(guī)定,用“林業(yè)可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針取而代之;二是遵循林業(yè)保護的市場規(guī)則,修改現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的限額采伐制度和采伐許可證制度。集體、個人所有的林木實行自主采伐制;國家所有的林木可由具體的代表者根據林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場規(guī)律行使所有權,無須行政許可;通過承包、租賃等形式經營國有、集體所有的林木依法按照合同行使林木所有權;對于具有生態(tài)價值的林地,政府可以通過經濟手段如給予補償收購歸國家所有;三是參照國外有關禁止亂砍濫伐的規(guī)定,如砍1棵,要種3棵,從注重生態(tài)效益的角度完善現(xiàn)行《森林法》的第18條和35條;四是修改現(xiàn)行《刑法》對盜伐林木罪的規(guī)定,使之與盜竊罪處罰相同;五是制定或修改有關天然林保護、濕地保護、林業(yè)建設資金使用管理、林業(yè)工程質量監(jiān)管、林業(yè)重點工程建設等方面的法律法規(guī)。(2)嚴厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。各級政府、林業(yè)主管部門和公安、司法機關要加大對破壞森林資源的違法犯罪活動的打擊力度,依法、嚴格、及時地查處林業(yè)案件,認真解決有案不查、查而不判、以罰代刑、重罪輕判等問題,確保林業(yè)法律法規(guī)得到切實的執(zhí)行。

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[責任編輯陳丹丹]