建立公益訴訟研究

李愛國

摘要:文章簡要介紹了公益訴訟的概念,分析了我國公益訴訟的現(xiàn)狀及存在的問題,著重從原告主體資格、檢察機關(guān)民事公訴和訴訟代表人制度三方面對公益訴訟制度的構(gòu)建進行了論述。

關(guān)鍵詞:公益訴訟;原告主體資格;程序當(dāng)事人;檢察院民事公訴

中圖分類號:D915文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)10-0175-02

王海買假打假引起人們爭議;河南鄭州青年葛銳為了火車站的公共廁所無理由收費3角錢,與鄭州鐵路分局進行了3年的訴訟“拉鋸戰(zhàn)”;南京江心洲農(nóng)民歷根生對南京市物價局未召開聽證會就同意作出調(diào)整輪渡票價的行為不服而起訴;西北政法學(xué)院的教師張偉也為取消陜西省對每個手機用戶收取1元幫困基金毅然拿起了法律的武器,等等。至此,公益訴訟這個名詞深入民心。

隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,特別是建設(shè)法治國家進程逐步加快,人們法治觀念日益增強,關(guān)注社會公共利益的行為和活動越來越引起人民的注意,因此而產(chǎn)生的公益訴訟問題也越來越突出尖銳。遺憾的是公益訴訟在我國立法上仍然是一片盲區(qū),這使得法律對一些損害國家利益和社會公共利益的行為“鞭長莫及”,助長了一些違背公益的違法行為的滋生和蔓延。因此從維護公共利益、維護正當(dāng)合理的社會公共秩序出發(fā),應(yīng)當(dāng)盡快完善我國的公益訴訟制度。

1公益訴訟概述

公益訴訟最早起源于羅馬法,具有悠久的歷史淵源。國外有人把公益訴訟稱為民眾之訴,還有稱公益訴訟為公共訴訟的,國內(nèi)有學(xué)者認為:“公益訴訟是指與自己沒有直接的利害關(guān)系,訴訟針對的行為損害的是社會公共利益,而沒有直接損害原告的利益”;也有人認為“公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)就侵犯國家利益和社會利益的行為向法院提起訴訟,由法院追究違法者法律責(zé)任的行為”;還有人認為“公益訴訟是維護國家利益和社會利益的訴訟,提起的主體只能是國家機關(guān),在我國主要是人民檢察院”。筆者比較傾向于第二種看法,認為只要為了公共利益,任何公民都可以提起此類訴訟。公益訴訟不等于公法訴訟,公法訴訟主要包括憲法訴訟和行政訴訟,不包括民事訴訟等私法訴訟,將公益訴訟局限于公法訴訟領(lǐng)域是有缺陷的。在私法訴訟中同樣會存在危害公共利益的現(xiàn)象,如典型的買賣婚姻協(xié)議,當(dāng)事人如不主張權(quán)利,他人為維護公共利益也應(yīng)有權(quán)訴訟主張該協(xié)議無效。因此公益訴訟應(yīng)包括一些民事訴訟。

2我國公益訴訟的現(xiàn)狀

2.1原告資格問題

在我國現(xiàn)行的3大訴訟法中,唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為,授權(quán)檢察機關(guān)向人民法院提起刑事訴訟,除此之外,立法上沒有關(guān)于公益訴訟的規(guī)定,無法對損害公益的行為進行法律追究。我國《民事訴訟法》對原告資格采用“適格說”,即原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。由于我國法律沒有直接規(guī)定公益訴訟制度,因此,公民進行民事訴訟過程中,必須依據(jù)與自己切身相關(guān)的權(quán)益提起民事訴訟,否則,公共利益被侵害,個人原則上是不能作為公益的代表人提起訴訟的。在行政訴訟領(lǐng)域,原告的主體資格取決于“是否有法律上的利害關(guān)系”,只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時,才有權(quán)提起行政訴訟,而對侵害公共利益的具體行政行為和抽象行政行為,即使是未依法行政引發(fā)重大公益損害的,仍不能通過訴訟途徑解決。可見,我國訴訟法對公共利益的保護是軟弱無力的。

在倡行法治的時代,起訴權(quán)是任何個人、組織享有的一種神圣權(quán)利,不能隨意遭受剝奪或限制,法院也不能以有些矛盾可以通過非訴訟的途徑解決為由,而禁止個人或組織提起訴訟。

2.2檢察院起訴權(quán)僅限于刑事訴訟

在民事訴訟和行政訴訟中檢察院充當(dāng)?shù)氖潜O(jiān)督者的角色,對審判的實體結(jié)果和程序予以監(jiān)督,防止徇私枉法的現(xiàn)象的發(fā)生和避免造成程序的不公正,這主要是為防止公權(quán)過度的干預(yù)私權(quán),違背訴訟審判原理。因此,檢察院的起訴權(quán)只存在于刑事訴訟中,并且它還肩負著重要的公訴職能。刑事法規(guī)規(guī)定:對于違反國家、社會利益而又無人提起訴訟的行為可以自行提起公益訴訟。在我國民事訴訟法和行政訴訟法對原告人的要求,均必須是自己的利益受到不法民事、行政行為的侵害,才能訴至法院尋求司法救濟?，F(xiàn)實中,公民的權(quán)利得不到救濟,以至于那些危害國家公共利益侵犯了社會利益的行為愈演愈烈,帶有公益性質(zhì)的訴訟在實踐中舉步唯艱。河南省檢察院民事行政檢察處處長曹世聰認為,目前困惑公益訴訟的難題主要來自于四個方面:

一是無法可依。立法的缺位一直困惑著檢察機關(guān),面對每年數(shù)以億計的國有資產(chǎn)流失和眾多無法統(tǒng)一的公共利益的侵害,不能無動于衷;盡管憲法提供了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的原則性規(guī)定,但是并無具體的可操作的細則。

二是支持起訴和采用檢察建議的公益訴訟的啟動模式缺乏必要的剛性。公益訴訟的啟動模式,在理論上應(yīng)該有多種。如我國民事訴訟法第十五條規(guī)定:機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。但公益訴訟采用檢察機關(guān)支持起訴的辦法,由于維護公共利益和原告的利益難以完全重合,啟動起來相當(dāng)困難,而采用檢察建議等非訴訟形式,雖然操作簡便,但是缺乏必要的剛性。

三是公共利益的范圍不好界定。保護公共利益是否會侵犯到公民的意思自治?當(dāng)然,雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益,檢察機關(guān)在這種事件面前義不容辭,但是,如果涉及到公民個人利益和公共利益相沖突,怎么界定公共利益的范圍?

四是代表大多數(shù)人利益的其他國家機關(guān)因為維護公共利益而提起的訴訟卻少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在,另一方面因法律的缺失而造成沒有適合的訴訟主體,或因國家管理不到位而造成有關(guān)主體不愿起訴、起訴不力,或因受害者眾多而無人起訴或無力起訴,從而造成公眾利益得不到及時、有效的司法干預(yù)和保護。

3我國公益訴訟之構(gòu)建

3.1原告主體資格

我國當(dāng)事人適格制度奉行的“直接利害關(guān)系人”原則在維護公共利益領(lǐng)域已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求,要構(gòu)建一個完整的公益訴訟體系,前提是修正“直接利害關(guān)系人”原則。對于該原則的修正有以下幾種理論根據(jù):

①憲法依據(jù)。第一,承認公民對公共事務(wù)的訴訟權(quán)利,是憲法原則在訴訟法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,人民按照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)?！币磺袡?quán)力屬于人民,我國公益的所有者(人民)追求公益順理成章,公民訴訟權(quán)是憲法上的基本權(quán)利。第二,民事公益訴訟是建立法治國家的重要基礎(chǔ)?！胺ㄖ螒?yīng)包含兩種意義:已經(jīng)成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”。這其中程序是關(guān)鍵問題。而民事公益訴訟能夠強化人們依法辦事的意識,有利于程序價值的實現(xiàn),從而給任何組織和個人依法維護公共權(quán)益、社會經(jīng)濟秩序提供強有力的保障,成為依法治國的不可或缺的新型訴訟制度。

②當(dāng)事人理論。我們過去過分注意實體意義上的當(dāng)事人,忽視了程序意義上當(dāng)事人。利害關(guān)系當(dāng)事人理論要求起訴人和被起訴人都是實體法律關(guān)系上與訴訟標(biāo)的有利害關(guān)系,這顯然是不切實際的,它造成了許多糾紛無法得到司法救濟。因此,傳統(tǒng)的利害關(guān)系當(dāng)事人理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實生活的需要,程序當(dāng)事人理論應(yīng)運而生。它的構(gòu)成要件只看程序上當(dāng)事人是誰,而無須考慮他與標(biāo)的在實體上是否有利害關(guān)系。在實體法以及程序法中,地位相當(dāng)于個人的法人組織與非法人組織同樣具有公益訴訟的資格。因此,倘若公共利益遭受損害時,根據(jù)程序當(dāng)事人理論,就不會被法院因當(dāng)事人不合格而駁回起訴,也就不會造成狀告無門的現(xiàn)象。

3.2檢察機關(guān)提起民事公訴

我國法律界對檢察機關(guān)是否有權(quán)利提起民事公訴存在很大爭議,早在上世紀(jì)制定民事訴訟法之時就曾展開過一場討論。但最終否定的觀點占了上風(fēng),從而導(dǎo)致 1982年《民事訴訟法》就民事檢察監(jiān)督僅有第十二條原則性規(guī)定的最終結(jié)果。1991年《民事訴訟法》雖然增加了檢察機關(guān)事后監(jiān)督即抗訴的內(nèi)容,但仍舊沒有明確涉及檢察機關(guān)提起訴訟和參與訴訟的問題。因此,即使是對國有資產(chǎn)流失案件,目前也僅有少數(shù)地方的檢察院提起過民事公訴。

文章認為,檢察機關(guān)提起民事公訴雖然目前存在很多理論上的缺陷,但卻有其必要性與可能性。從世界各國來看,大多數(shù)國家都規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起民事訴訟以維護公共利益,我國可以借鑒外國的立法,發(fā)展相關(guān)理論和實踐。從我國國情出發(fā),檢察院通過提起民事公訴的方式彌補公共利益保護方面,特別是國有資產(chǎn)保護中存在的巨大的漏洞具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。建立民事公訴的理論依據(jù)主要有以下幾點:

①公訴權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的必要構(gòu)成。我國憲法明確規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),檢察院通過行使檢察權(quán),對國家機關(guān)及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進行監(jiān)督。因此,由檢察機關(guān)代表國家或公眾起訴就成為必然的選擇。

②檢察機關(guān)的地位為國家公訴人。檢察機關(guān)介入民事訴訟是否影響訴訟結(jié)構(gòu)平衡,在很大程度上取決于檢察機關(guān)在民事訴訟中的角色定位和其所擁有的權(quán)力。我國檢察機關(guān)參與民事訴訟與參與刑事訴訟一樣,都是為了維護公共利益,公訴權(quán)不能僅局限于對觸犯刑法的行為提起刑事訴訟,而應(yīng)當(dāng)擴展到民事訴訟領(lǐng)域,因此,檢察機關(guān)可以國家公訴人的身份參與民事公訴,這樣就解決了反訴、訴訟費用的負擔(dān)等一系列程序上的難題。

3.3改進代表人訴訟

我國代表人訴訟制度的產(chǎn)生是基于市場經(jīng)濟發(fā)展和解決現(xiàn)代型糾紛的要求,但在實踐中已暴露出許多缺陷。代表人訴訟由于設(shè)置了權(quán)利登記、要求具體受害人明示授權(quán)等限制,在保護公共利益方面不盡如人意。考慮到我國的具體情況,直接引入集團訴訟不但難以操作和控制,而且會顛覆現(xiàn)有的訴訟法體系,顯然是不可行的。但是,我們可以借鑒集團訴訟的先進之處,改進代表人訴訟制度以適應(yīng)時代的要求。

①改革權(quán)利登記制度,解決“搭便車”問題。由于我國代表人訴訟的判決效力具有間接擴張性,極易助長受害當(dāng)事人“搭便車”的心理,在某種程度上,“搭便車”現(xiàn)象的存在是我國代表人訴訟制度中的一顆“毒瘤”,因此對在公告期間內(nèi)未參加登記的權(quán)利人在訴訟時效期間起訴的,《民事訴訟法》應(yīng)增加規(guī)定未在公告期間內(nèi)登記權(quán)利必須有正當(dāng)理由作為受理條件,這樣一來才能激發(fā)當(dāng)事人積極行使訴權(quán),減少“搭便車”行為。有學(xué)者認為可將《民事訴訟法》第55條的規(guī)定修改為:“人民法院做出的判決、裁定,對參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力。未參加登記的權(quán)利人在訴訟時效期間內(nèi)提起訴訟的,適用該判決、裁定,但所獲補償將酌情減少”。這樣規(guī)定將有利于促進當(dāng)事人訴訟集團的形成,并逐漸消除“搭便車”行為。

②法院對禁止性訴訟采取積極接納態(tài)度,允許原告提起禁止性訴訟。在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求,但在許多的公益訴訟中,原告的目的不僅僅是個人的經(jīng)濟利益,而是希望法院禁止侵害者繼續(xù)侵害行為,保護社會的公平與正義。

③借鑒集團訴訟做法,突破代表人訴訟適用的案件范圍。代表人訴訟制度要求眾多當(dāng)事人一方訴訟標(biāo)的相同或?qū)偻环N類,即多數(shù)人之間存在共同訴訟人間的利益關(guān)系,這樣就把代表人訴訟局限在很小的范圍內(nèi),難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我認為,可以借鑒集團訴訟的做法,對現(xiàn)有制度作進一步突破,在學(xué)理上不應(yīng)以舊訴訟標(biāo)的理論來限制代表人訴訟適用的案件范圍,而應(yīng)采用新訴訟標(biāo)的理論,允許具有共同法律問題或事實問題的眾多當(dāng)事人提起代表人訴訟。在公益訴訟中如受害人僅提起不作為之訴,應(yīng)適當(dāng)放寬當(dāng)事人適格條件,應(yīng)在訴訟法中明確規(guī)定提起不作為之訴的便利條件。

4 結(jié) 語

公益訴訟原告的主體資格應(yīng)該是多元的,公民在憲法上所享有的權(quán)利,程序當(dāng)事人理論的要求都是它的支撐。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是切實可行的,而隨著代表人訴訟制度的改進,公益訴訟一定能夠得到完善。總而言之,在我國建立公益訴訟制度既有必要,又切實可行,只要我們大膽的進行理論創(chuàng)新,科學(xué)的開展立法實踐,堅持以建設(shè)法治社會為目標(biāo),堅持以代表最廣大人民群眾的根本利益為原則,我國就一定能建立起適合我國國情和具有社會主義法制特點的公益訴訟制度。

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