中國國有企業(yè)公司治理改革的主要問題及對(duì)策

孫玉良

摘要:中國國有企業(yè)公司治理是國有企業(yè)改革的關(guān)鍵,但現(xiàn)階段,在深化國有企業(yè)公司治理的現(xiàn)實(shí)中,存在著政府職能的“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”,以及國有企業(yè)內(nèi)部治理失效,外部治理不完善這三大方面的主要問題。正確定位政府在國有企業(yè)公司治理中的職能,規(guī)范和完善國有企業(yè)內(nèi)、外公司治理機(jī)制將是國有企業(yè)公司治理進(jìn)一步改革的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:國有企業(yè) 公司治理 政府職能

1 政府職能的"缺位"、"越位"和"錯(cuò)位"

首先,政府職能的“缺位”問題。“缺位”——政府作為國有資產(chǎn)所有者的地位沒有人格化,造成實(shí)際運(yùn)作國有企業(yè)經(jīng)營控制權(quán)實(shí)施主體不明確。國有產(chǎn)權(quán)主體在明晰產(chǎn)權(quán)口號(hào)下,仍然模糊不清,從法律上講,國有產(chǎn)權(quán)歸全民所有,但沒有任何人或政府機(jī)構(gòu)有權(quán)提出國有企業(yè)剩余索取權(quán)歸自己所有,同時(shí)也沒有對(duì)國有企業(yè)的虧損承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人和政府機(jī)構(gòu)。因此,盡管每個(gè)公民都是國有資產(chǎn)的最終所有者,但卻沒有任何激勵(lì)約束機(jī)制能夠真正促使所有者監(jiān)督國有企業(yè)提高整個(gè)企業(yè)經(jīng)營的效率。

其次,政府職能的“越位”問題?！霸轿弧薄眯姓侄纬匠鲑Y者職能,直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策。國家作為出資人對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營決策的干預(yù)是通過若干政府部門分別實(shí)施的,因此無法避免政府利用行政手段超出資者職能,直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策,使企業(yè)承擔(dān)過多的社會(huì)職能,導(dǎo)致經(jīng)營目標(biāo)多元化。同時(shí),企業(yè)經(jīng)營者選聘不是以市場(chǎng)的方式,而是以政府官員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,由組織和人事部門進(jìn)行考核。由于政府官員并不是真正的鼓動(dòng),因此不必為選錯(cuò)企業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)后果,也就無法保證真正有經(jīng)營才能的人成為企業(yè)管理者。行政任命的不確定性也使企業(yè)經(jīng)營者過多考慮政治前途,而不能完全專注于提高經(jīng)營業(yè)績。

第三,政府職能的“錯(cuò)位”問題?！板e(cuò)位”——政府在發(fā)揮社會(huì)管理者的作用時(shí),以行政控制代替正常的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。市場(chǎng)治理體系是企業(yè)治理的另一重要組成部分,市場(chǎng)治理體系發(fā)育的成熟與否將直接影響企業(yè)治理的模式及其治理效率。在建立市場(chǎng)體系過程中,政府角色在市場(chǎng)體系的培育進(jìn)程中卻發(fā)生了角色錯(cuò)位,突出表現(xiàn)為過分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)的替代作用而忽視市場(chǎng)自身的作用,因片面強(qiáng)調(diào)政府在替代市場(chǎng)機(jī)制方面的作用,政府在很多時(shí)候不僅沒有積極培育市場(chǎng)反而限制了市場(chǎng)的作用,有時(shí)甚至完全以行政力量替代市場(chǎng)機(jī)制。這種片面的干預(yù)方式帶來了許多不良后果。一,轉(zhuǎn)型時(shí)期,政府將宏大的發(fā)展計(jì)劃強(qiáng)加給市場(chǎng)體系,使原本就發(fā)育不全的市場(chǎng)機(jī)制難以完善,從而其難以實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化;二,因市場(chǎng)途徑受阻,微觀經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)而投資于非市場(chǎng)活動(dòng)。因此,糾正政府在市場(chǎng)體系培育過程中的角色錯(cuò)位是中國國有企業(yè)治理深化必須要越過的障礙。

2 公司內(nèi)部治理失效

公司的內(nèi)部治理是指公司的出資者為保障投資收益,就控制權(quán)在由出資者、董事會(huì)和高級(jí)經(jīng)理層組成的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的分配所達(dá)成的安排。公司的內(nèi)部治理機(jī)制是直接通過股東大會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層等公司內(nèi)部的決策和執(zhí)行機(jī)制發(fā)生作用的,這也就是我國學(xué)者通常所稱的公司治理結(jié)構(gòu)。

中國國有企業(yè)公司內(nèi)部治理失效主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督與控制機(jī)制不完善。從中國國有企業(yè)現(xiàn)有的實(shí)際情況來看,董事會(huì)和監(jiān)視會(huì)均不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第一,董事會(huì)獨(dú)立性不強(qiáng)。從形式上看,國有上市公司已經(jīng)形成了“三會(huì)四權(quán)”的制衡機(jī)制,即股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層分別行使最終控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營指揮權(quán)。但實(shí)際上,由于股權(quán)的高度集中,公眾股東的分散,董事會(huì)由大股東操縱或由“內(nèi)部人”控制,比較難以形成獨(dú)立的董事會(huì)來保證健全的經(jīng)營與決策機(jī)制。第二,監(jiān)事會(huì)的作用有限。監(jiān)事會(huì)作為公司治理中的內(nèi)部監(jiān)督力量,在規(guī)范董事、經(jīng)理行為,維護(hù)股東利益方面應(yīng)具有特殊作用。相比之下,中國上市公司比較重視董事會(huì)的作用,而相對(duì)忽視了監(jiān)事會(huì)的地位。在中國,與董事會(huì)平行的公司監(jiān)事會(huì)僅有部分監(jiān)督權(quán),而無控制權(quán)和戰(zhàn)略決策權(quán),無權(quán)任免董事會(huì)或經(jīng)理層的成員,無權(quán)參與和否定董事會(huì)與經(jīng)理班子的決策。第三,股東大會(huì)尚不足以成為股東行使權(quán)力、參與公司治理的場(chǎng)所。在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理和缺乏有效的法律制度的情況下,中國上市公司股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。

3 公司外部治理不完善

首先,公司控制權(quán)市場(chǎng)尚未形成。由于流通股在上市公司總股本中所占比例有限,不流通的國家股和法人股又高度集中,因此很難通過在二級(jí)市場(chǎng)購買流通股獲得公司的控制權(quán),收購和代理權(quán)爭(zhēng)奪沒有真正約束經(jīng)理層。其次,缺乏有效的經(jīng)理人才市場(chǎng)。經(jīng)理人才市場(chǎng)不僅是從外部監(jiān)督公司的重要機(jī)制,也是有效的聘選機(jī)制形成的前提。中國目前的經(jīng)理市場(chǎng)還十分落后,甚至沒有形成嚴(yán)格富有進(jìn)取心、具備高素質(zhì)的經(jīng)理階層。再次,債權(quán)人對(duì)公司實(shí)施的監(jiān)控作用小,機(jī)構(gòu)投資者缺乏。目前,我國商業(yè)銀行對(duì)公司實(shí)施的外部監(jiān)控作用較小。其中的原因在于:一是受到《商業(yè)銀行法》的限制,銀行不能持有公司的股權(quán),銀行不能以股東的身份參與公司治理;二是在《公司法》的規(guī)定中,董事、監(jiān)事代表股東的利益,排除了債權(quán)人在公司正常經(jīng)營條件下參加公司治理的法律途徑;三是銀行自身產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)也決定了銀行人員缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去爭(zhēng)取參加公司治理的權(quán)利。此外,中國證券市場(chǎng)以散戶為主,新興市場(chǎng)不規(guī)范,機(jī)構(gòu)投資者作用很有限。最后,缺乏良好的法律責(zé)任機(jī)制,新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督力量不足。目前,中國國有上市公司大股東、管理人員和董事的法律責(zé)任機(jī)制十分不健全,違規(guī)的私人成本很低。一旦出現(xiàn)大股東、管理人員和董事違規(guī)和違反公司章程的行為,有關(guān)法律和法規(guī)的處罰不足以起到警戒作用,特別是對(duì)股東的民事賠償力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí),新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾在監(jiān)督過程中常常處于被抑制狀態(tài),這種情況無疑不利于公司外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用。

4 政策建議

其一,正確定位國有企業(yè)治理中的政府職能。降低政府在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的持股比例,甚至退出競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,實(shí)施“國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性退出”的任務(wù),要確保公平交易以免造成國有資產(chǎn)流失。政府在經(jīng)濟(jì)中的主要任務(wù)應(yīng)該是制訂符合市場(chǎng)規(guī)律的游戲規(guī)則,并保證規(guī)則執(zhí)行的透明性與公正性,不應(yīng)該又當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。依靠董事會(huì)治理企業(yè),減少政府的不適當(dāng)干預(yù)。

其二,加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立與完善。良好的公司內(nèi)部治理機(jī)制只有在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境里,才能發(fā)揮其積極作用。因而,為國有企業(yè)提供一個(gè)規(guī)范、有序、有利的市場(chǎng)環(huán)境是中國政府當(dāng)前急迫的任務(wù)。規(guī)范股東大會(huì)運(yùn)作,增強(qiáng)董事會(huì)獨(dú)立性,建立董事會(huì)自我評(píng)價(jià)體系,避免出現(xiàn)董事會(huì)被個(gè)別關(guān)鍵人控制的局面。對(duì)經(jīng)理人員實(shí)行公開聘選機(jī)制,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入經(jīng)理聘選中。完善公司內(nèi)部治理機(jī)制還必須盡快建立市場(chǎng)化的、動(dòng)態(tài)的、長期的激勵(lì)機(jī)制,以股權(quán)激勵(lì)的方式使管理層自身利益與公司利益掛鉤,與企業(yè)的長期發(fā)展掛鉤。建立股東代表訴訟制度和集體訴訟制度將有助于企業(yè)的規(guī)范化運(yùn)作,有助于企業(yè)治理機(jī)智的完善。

其三,進(jìn)一步加強(qiáng)與完善國有企業(yè)外部治理機(jī)制。硬化債權(quán)約束,促使國有企業(yè)管理層善用債務(wù)資本,在改善公司治理過程中充分發(fā)揮債權(quán)約束的作用。改變我國機(jī)構(gòu)投資者在公司治理中尚未發(fā)揮有效外部監(jiān)督作用的局面,充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和自律組織運(yùn)作的外部約束作用。

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