公益訴訟:從可能走向現(xiàn)實(shí)

黃 誠(chéng) 陳祖權(quán)

摘要隨著司法理念的革新以及法官和普通公民素質(zhì)的提高,加上局部公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的積累,在我國(guó)推行公益訴訟制度將是可行的。本文指出推行公益訴訟制度需要修改相關(guān)的程序法和實(shí)體法,為原告解決訴訟費(fèi)用,設(shè)置預(yù)審制度和惡意訴訟處理制度,建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度,并廣泛推行律師風(fēng)險(xiǎn)代理制。

關(guān)鍵詞公益訴訟 可行性 法律保障

中圖分類號(hào):D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-031-02

公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán),對(duì)違反法律、法規(guī),侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為,向法院起訴,由法院追究違法者法律責(zé)任的制度。公益訴訟作為一種通過(guò)訴訟程序和機(jī)制保護(hù)、救濟(jì)公共利益的制度,直接以維護(hù)公共利益為訴之目的,即使違法行為尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害而只是損害的發(fā)生具有現(xiàn)實(shí)可能性,公民、法人或其他組織無(wú)論與該違法行為有無(wú)法律上的利害關(guān)系,都也可以提起訴訟。

一、在我國(guó)推行公益訴訟的可行性

公益訴訟因維護(hù)公共利益之需而產(chǎn)生,并在大陸法系的德國(guó)、法國(guó)、意大利、日本以及英美法系的美國(guó)、英國(guó)、印度等國(guó)家和地區(qū)表現(xiàn)出其在維護(hù)公共利益方面的強(qiáng)大生命力?；谝韵吕碛?我們相信公益訴訟在我國(guó)的推行具有可行性。

(一)公益訴訟本身具有經(jīng)濟(jì)、方便、安全和高效的優(yōu)點(diǎn)

首先,它是經(jīng)濟(jì)的。對(duì)于國(guó)家來(lái)講,不需另起爐灶建立一個(gè)自上而下的龐大機(jī)構(gòu),不需付出太多的成本,僅僅利用現(xiàn)有的司法體制、制度資源,只需要通過(guò)立法使它成為人民的實(shí)際權(quán)利就行了;對(duì)于公民個(gè)人來(lái)而言,提起公益訴訟不需要支付太高訴訟成本,還可以得到一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。公益訴訟制度在經(jīng)濟(jì)上為公民執(zhí)法提供了制度保障,使行使監(jiān)督權(quán)成為一件真正既有利于國(guó)家又監(jiān)督個(gè)人的一舉兩得的事情,解決了國(guó)家公益事業(yè)、社會(huì)公共利益的不經(jīng)濟(jì)性。其次,它是方便的。一旦提起訴訟,就會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)司法審查程序,對(duì)所訴行為進(jìn)行審查,而不需要通過(guò)什么特別的審批程序,而且司法機(jī)關(guān)會(huì)依法在法定期限內(nèi)作出裁判結(jié)果。提起公益訴訟的個(gè)人自始至終參與其中,使看來(lái)空洞而虛幻的監(jiān)督權(quán)變成了一種實(shí)實(shí)在在的執(zhí)法權(quán)。克服了舉報(bào)、控告、質(zhì)詢等傳統(tǒng)執(zhí)法、監(jiān)督方式的體外循環(huán)缺陷,克服了紀(jì)檢、監(jiān)察工作的封閉性弊端。再次,它是安全的。一旦提起公益訴訟,被告的行為就會(huì)公諸于眾,處于全社會(huì)的監(jiān)督之下,其打擊報(bào)復(fù)心理必然受到強(qiáng)大的制約。雖然我國(guó)無(wú)法保證被告不會(huì)打擊報(bào)復(fù),但在個(gè)人舉報(bào)中,是舉報(bào)者個(gè)人與被舉報(bào)者的對(duì)抗與較量,是胳膊擰大腿,被舉報(bào)者是無(wú)所顧忌的。而在公益訴訟中,則是公民個(gè)人通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)被告進(jìn)行監(jiān)督,是整個(gè)國(guó)家、全社會(huì)與被告的較量,力量對(duì)比倒置過(guò)來(lái)了,被告當(dāng)然不敢為所欲為了,公民個(gè)人的安全系數(shù)大大提高了。最后,它是高效的?！皬膶徟械男б鎭?lái)看,公益訴訟把具有相同內(nèi)容的公害糾紛集中于一個(gè)訴訟之中,不但節(jié)省了公民個(gè)人、集團(tuán)成員的大量人力、物力的耗費(fèi),且對(duì)人民法院對(duì)同類案件不用重復(fù)審理,并能保證裁判的同一性。從社會(huì)效益來(lái)看,審理一個(gè)公益案件一次性解決了若干類似的公害糾紛,減少了公害沖突或糾紛在社會(huì)中的滯留期間”。這種對(duì)比表明,公益訴訟是高效率的。

(二)司法理念的革新和法官整體素質(zhì)的提高,為公益訴訟的推行創(chuàng)造了土壤和空間

近年來(lái),在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸樹(shù)立了司法公正、司法效率、審判獨(dú)立、司法尊嚴(yán)、司法民主、司法文明、司法正義等現(xiàn)代司法理念。通過(guò)理論學(xué)習(xí)、實(shí)踐總結(jié),并借鑒國(guó)外司法制度的經(jīng)驗(yàn),絕大多數(shù)法官和司法行政人員都受到了現(xiàn)代司法理念的教育和熏陶,并自覺(jué)將各種現(xiàn)代司法理念運(yùn)用于司法改革中,運(yùn)用于具體審判工作和管理工作中,從根本上改變了法官的精神面貌。全國(guó)統(tǒng)一司法考試的推行,以及《法官法》修改之后,法院也對(duì)各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納,使我國(guó)法官的素質(zhì)已有較大的提高。法官職業(yè)化的提出與探索更是為提高法官素質(zhì)提供了保障。

(三)一些地方檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的探索和公民自行發(fā)起的公益維權(quán)為推行公益訴訟提供了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1997年12月3日,河南省方城縣人民法院《民事判決書(shū)》(1997)〈方民初自第192號(hào)〉支持了我國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國(guó)家利益提起訴訟的案件,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)公益訴訟的先例。隨后又有多起提起公益訴訟的報(bào)道。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)范圍內(nèi),自1997年河南省方城縣檢察院就國(guó)有資產(chǎn)的流失提起公益訴訟以來(lái),到2003年10月底,全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)至今提起的類似民事訴訟已有200起。近年來(lái),公民個(gè)人提起的公益訴訟或者涉及公益的案件在不斷地增多,雖然有的發(fā)端于私益訴訟,但是,其意義超越私益訴訟本身,最終包含了公益訴訟的成分或演化成了公益訴訟。從河南人葛銳因3毛錢(qián)入廁費(fèi)與鄭州火車站打了3年官司,到新疆三青年起訴當(dāng)?shù)?家涉外酒店懸掛國(guó)旗違法;從福建龍巖市質(zhì)監(jiān)局干部邱福東辭職專打標(biāo)的額為幾元錢(qián)的電信資費(fèi)官司,到南北兩律師狀告春運(yùn)期間鐵路漲價(jià)違反程序,公益訴訟可以說(shuō)是方興未艾?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條確定“購(gòu)假索賠”的合法性,更象是將政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上,使諸如王海之類的購(gòu)假索賠行為本質(zhì)上成為代替廣大消費(fèi)者保護(hù)自己權(quán)益之舉。據(jù)中消協(xié)公布的數(shù)字表明,僅2004年上半年,因經(jīng)營(yíng)者有欺詐行為消費(fèi)者得到加倍賠償?shù)陌讣陀?628件,加倍賠償額1278萬(wàn)元。這讓我們看到了公益訴訟制度的雛形。

(四)公民逐漸增強(qiáng)的法律意識(shí)為推行公益訴訟創(chuàng)造了良好的文化環(huán)境

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展,公民的素質(zhì)日益提高,權(quán)利觀念日漸深入民心,很多人都已認(rèn)識(shí)到“覆巢之下,沒(méi)有完卵”,“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益,才能有自己的利益”,甚至認(rèn)為,“為權(quán)利而斗爭(zhēng)是公民的權(quán)利,也是公民的義務(wù),放棄維權(quán)是對(duì)非法侵害的放縱”。在這種理念的支配下,訴訟已發(fā)展成為公民保護(hù)個(gè)人權(quán)利的常用方式,不少富有正義感的公民發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的行為時(shí),不再沉默,而是勇敢拿起法律武器,糾正違法行為,維護(hù)社會(huì)秩序。同時(shí),近幾年來(lái),我國(guó)社會(huì)各界為法律援助捐贈(zèng)共計(jì)7260萬(wàn)元人民幣的事實(shí)更說(shuō)明了人們對(duì)法律公益事業(yè)的支持。所有這些都對(duì)保證公民個(gè)人積極參與公益維權(quán)提供了基礎(chǔ)。

二、公益訴訟的法律保障

任何法律制度的建立都不能只是用來(lái)展覽和宣示某種價(jià)值和行為傾向,而是為人們的行為確立可操作的法律規(guī)范。公益訴訟制度也一樣,它的有效運(yùn)行并發(fā)揮應(yīng)有的作用需要良好的法律保障。

(一)在程序法方面

考慮修改《人民檢察院組織法》和《民事訴訟法》、《行政訴訟法》明確檢察機(jī)關(guān)、公民、法人或其他組織提起公益訴訟的權(quán)力(權(quán)利),并規(guī)定具體的條件、范圍和程序。

(二)在制定民法典和民事、經(jīng)濟(jì)實(shí)體法時(shí),明確規(guī)定人民檢察院和公民、法人、其他組織的原告資格

1.在民法典的總則部分賦予人民檢察院對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定,損害國(guó)家利益的民事活動(dòng)的檢查監(jiān)督權(quán),作為民法的一條基本原則,為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟確立法律基礎(chǔ)。2.民法典的主體部分規(guī)定人民檢察院或公民、法人、其他組織在法人的目的或者行為嚴(yán)重違法法律、公序良俗時(shí),可申請(qǐng)人民檢察院或法律援助律師對(duì)某個(gè)非法團(tuán)體宣告解散;在有關(guān)法定情形下,可以申請(qǐng)人民法院變更法人的組織、選任臨時(shí)管理人代行法人董事職權(quán),宣告財(cái)團(tuán)法人董事違反捐助章程行為無(wú)效,要求對(duì)解散法人進(jìn)行重新清算等法人事件。3.在民法典的民事法律行為和其他部分或合同法中,規(guī)定人民檢察院或法律援助律師可以申請(qǐng)對(duì)損害國(guó)家利益的行為宣告無(wú)效。4.在民法典的親屬部分規(guī)定人民檢察院或法律援助律師可以申請(qǐng)對(duì)危害社會(huì)公德的婚姻、收養(yǎng)關(guān)系等宣告無(wú)效。5.在破產(chǎn)法的修改中,注意增加規(guī)定人民檢察院對(duì)破產(chǎn)行為是否規(guī)避法律、損害國(guó)家利益的檢查監(jiān)督權(quán),對(duì)確有該情形的,可以申請(qǐng)人民法院駁回破產(chǎn)申請(qǐng)或撤銷破產(chǎn)宣告,以重新進(jìn)行破產(chǎn)清算。6.在反壟斷法中,對(duì)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的壟斷行為,可以規(guī)定人民檢察院有權(quán)提起訴訟,限制或結(jié)束不當(dāng)壟斷行為,以維護(hù)社會(huì)公共利益等等。

(三)原告對(duì)訴訟費(fèi)用的解決

無(wú)論審判能夠怎樣完美地實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù),如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴,則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的希望。人們會(huì)不會(huì)作出提起公益訴訟的決定,多數(shù)情況與訴訟所需費(fèi)用相關(guān)。因此,在為公共利益而進(jìn)行訴訟的時(shí)候,立法應(yīng)該考慮通過(guò)某種方式解決訴訟費(fèi)用,以推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)、公民、法人或其他組織提起訴訟。具體方式可以考慮:1、國(guó)家機(jī)關(guān)提起的公益訴訟,所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)存開(kāi)支;2、社會(huì)組織或公民提起的公益訴訟,原告可以申請(qǐng)緩交;原告敗訴的,其訴訟費(fèi)用可通過(guò)設(shè)立公益訴訟基金的方式轉(zhuǎn)嫁。一種渠道是從每件勝訴的公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金,同時(shí),基金會(huì)還可接受來(lái)自社會(huì)的捐款作為基金會(huì)基金。公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可向訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用,公益訴訟基金會(huì)在接到申請(qǐng)后,通過(guò)對(duì)申請(qǐng)的審查,認(rèn)為提起的是公益訴訟,并有相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)的就可批準(zhǔn)。另一種渠道是訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)人發(fā)生訴訟時(shí),根據(jù)保險(xiǎn)公司所承擔(dān)的案件種類和訴訟費(fèi)用承擔(dān)條件,為保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)費(fèi)。這實(shí)質(zhì)是一定的范圍內(nèi)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的人為個(gè)別保險(xiǎn)人發(fā)生的公益訴訟而承擔(dān)全部或部分訴訟費(fèi)用。

(四)設(shè)立預(yù)審制度與惡意訴訟處理制度

法院在正式審理公益訴訟之前,必要時(shí)可對(duì)原告的起訴進(jìn)行審查,以保證原告所指控的侵犯公共利益的行為有事實(shí)和法律依據(jù),排除沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時(shí)可由法院將原告、被告召集在一起,在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出判斷,以決定是否立案。如有關(guān)組織或公民個(gè)人故意虛構(gòu)事實(shí)提起訴訟,應(yīng)當(dāng)處以罰款或行政拘留。造成對(duì)方損失的,應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方當(dāng)事人的損失。

(五)建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度

“人們奮斗爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)?！崩嬖谕苿?dòng)人們的行為中,扮演極其重要的角色。為了給公益維權(quán)提供強(qiáng)大而持久的內(nèi)在源動(dòng)力,對(duì)提起訴訟的公民、法人(國(guó)家機(jī)關(guān)除外)或其他組織應(yīng)根據(jù)受保護(hù)的公共利益的價(jià)值或?qū)ι鐣?huì)的作用給予經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償,鼓勵(lì)其通過(guò)提起公益訴訟維護(hù)公共利益。

(六)廣泛推行律師風(fēng)險(xiǎn)代理制

律師風(fēng)險(xiǎn)代理制是指律師和權(quán)利救濟(jì)申請(qǐng)人在訴訟前約定由當(dāng)事人在救濟(jì)活動(dòng)結(jié)束后,按其所獲得利益的多少向律師支付一定比例服務(wù)費(fèi),若權(quán)利救濟(jì)申請(qǐng)人的主張完全沒(méi)有實(shí)現(xiàn),則不向律師支付服務(wù)費(fèi)用的一種制度。這種“風(fēng)險(xiǎn)代理”制度把訴訟結(jié)果與律師費(fèi)掛鉤,把訴訟的融資問(wèn)題交給愿意為此冒險(xiǎn)的律師處理?？梢允巩?dāng)事人有條件以專業(yè)化的方式操作公益訴訟,這無(wú)疑會(huì)有力地促進(jìn)我國(guó)公益訴訟的發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

“權(quán)力來(lái)源于權(quán)利,服務(wù)于權(quán)利并保障、促進(jìn)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)?！睆倪@意義上說(shuō),人民不僅是立法主體,更應(yīng)當(dāng)是實(shí)施法律的主體;不僅是法律的遵守者,更是法律的執(zhí)行者、監(jiān)督者。公益訴訟能夠使廣大公民積極參與到公共事務(wù)的管理中來(lái),敢于、便于、樂(lè)于對(duì)政府事務(wù)及政府官員行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán),因而是最具可行性的實(shí)現(xiàn)法治的方式。盡管還有許多問(wèn)題需要研究和解決,前進(jìn)的道路上肯定還會(huì)存在很多困難,但我們始終都可以堅(jiān)信:隨著公益訴訟的推行,法治中國(guó)一定可以實(shí)現(xiàn)。

注釋:

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