難民定義探討

孫 倩

摘要難民問題在歷史上由來已久,在法律上有關(guān)難民的世界性定義產(chǎn)生比較晚,并由于難民的不同定義而一直伴隨著爭論,而爭論的背后實際上就是什么人應(yīng)當(dāng)受到國際難民體制的關(guān)注。本文指出國際社會對難民關(guān)注中心的轉(zhuǎn)移表明難民這一概念會隨著時代的發(fā)展而具有不同的涵義。

關(guān)鍵詞難民 難民標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號:D068 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-346-01

一、有關(guān)難民定義的爭論

難民問題在歷史上一直帶有宗教性與政治性,因此,有關(guān)難民的世界性定義出現(xiàn)比較晚。1947年,國際難民組織的章程將難民界定為“因種族、宗教、國籍、或政見而害怕遭到迫害、不愿返回其來源國的人”。1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》中規(guī)定,難民適用于下列人員,即“由于1951年1月1日以前發(fā)生的并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國際、屬于某一社會群體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼而不愿返回該國的人?！庇纱丝梢?1951年通過的《關(guān)于難民地位的公約》對難民適用范圍的規(guī)定顯然較窄,在時間上只適用于1951年1月1日以前發(fā)生的事件所造成的難民,在地理上也把難民限定在歐洲。而形勢的發(fā)展表明,難民潮絕不僅是第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后初期的一種歐洲現(xiàn)象,它可能發(fā)生在世界上任何不穩(wěn)定的地區(qū)。為使1951年的公約適用于1951年以后的難民問題,1967年,聯(lián)合國通過了《關(guān)于難民地位的議定書》。該協(xié)定取消了1951年公約規(guī)定的時間和空間限制,從而使公約成為真正意義上的世界性公約。

從上述兩個聯(lián)合國公約有關(guān)難民的定義可以看出,導(dǎo)致難民產(chǎn)生的原因有五種,即種族、宗教、國籍、屬于某一社會群體、具有某種政治見解。但隨著實踐的發(fā)展,難民的概念出現(xiàn)了擴大的趨向。1969年,出于解決非洲難民問題的需要,非洲統(tǒng)一組織制定了《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》。該公約承認(rèn)了更加廣義的難民,即認(rèn)為難民的產(chǎn)生不僅僅是政治迫害的結(jié)果,其原因還包括外來侵略、占領(lǐng)或外國統(tǒng)治,或是發(fā)生了導(dǎo)致其原籍國發(fā)生嚴(yán)重動亂的事件等。

從上述內(nèi)容可以看出,在確定難民上有兩組不同的標(biāo)準(zhǔn)。一組標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格,它是以一個人感受到迫害的恐懼為基礎(chǔ)的,1951年聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》和1967年聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的議定書》就是采用的這一標(biāo)準(zhǔn);另一組標(biāo)準(zhǔn)則相對寬松一些,1969年非洲組織難民公約所采用的這一標(biāo)準(zhǔn)除了包括那些逃離迫害的人之外,還包括那些逃離自然災(zāi)害,外國干涉以及國內(nèi)逮捕的人。在實踐中,這兩組標(biāo)準(zhǔn)都在被使用。發(fā)展中國家一般愿意依照較為廣泛的定義來為個人提供庇護,而發(fā)達國家則在其海外援助政策當(dāng)中同時承認(rèn)這兩種定義。但是,發(fā)達國家通常不給那些屬于更廣泛意義上的受迫移民以庇護——除非尋求庇護的人來自臨近的國家。顯然,發(fā)展中國家與發(fā)達國家在考慮什么樣的人算是一個難民以及用什么來保證難民所應(yīng)獲得的保護與援助這些問題上存在一定的沖突。

二、有關(guān)難民定義爭論的原因

難民定義會有如此多的爭論,癥結(jié)就在于難民的定義關(guān)系到什么樣的人應(yīng)當(dāng)受到國際難民體制的關(guān)注。為什么對兩種定義有如此多的爭論呢?一些人認(rèn)為,難民應(yīng)當(dāng)有一個與1969年非洲統(tǒng)一組織《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)相一致的統(tǒng)一定義。他們認(rèn)為1951/1967年聯(lián)合國的定義已經(jīng)過時,因為這種定義已經(jīng)不再適用于被迫移民的主體。作為證明,有人指出,經(jīng)濟合作與發(fā)展國家組織就已經(jīng)采用了更為廣泛的定義,并通過諸如困難地位,逃離中的人道主義停留,和臨時受保護地位等機制來實施。取得上述地位的人數(shù)經(jīng)常超過那些被承認(rèn)是可憐的難民的數(shù)量。還有人強調(diào)指出,非洲統(tǒng)一組織的定義體現(xiàn)了對那些在危難之中的人的人道主義關(guān)懷,并給受影響的東道國作出了更強有力的國際援助證明,當(dāng)然,這些東道國大部分是第三世界國家。

其他人也表達了對擴大1951年聯(lián)合國難民定義的關(guān)注。他們認(rèn)為,如果擴大1951年聯(lián)合國的難民定義,那么難民體制的負(fù)擔(dān)將變得非常沉重,而那些真正處于危難之中的人將無法及時得到保護與援助。另有人強調(diào)指出有必要對保護與援助作出區(qū)分。他們強調(diào)說,難民體制的重心必須集中在那些急需國際保護的個人;這并不排除擴大對其他群體的國際人道主義援助。有人認(rèn)為,達成一個新的,更好的,更具政治性的定義并不是問題,還強調(diào)說,“誰是受關(guān)注者”是由政治來決定,所以對上述問題的關(guān)注應(yīng)集中在如何使上述那些人進入到政策制定者以及援助機構(gòu)的視野當(dāng)中,而不應(yīng)集中在對定義的無謂爭論上。

申請保護與援助的人不外乎以下四種:符合1961/1967年聯(lián)合國有關(guān)難民公約所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的人、大規(guī)模沖突的受害者、逃離惡性體制的人及資源的經(jīng)濟移民。只有前三種人是國際移民體制的關(guān)注點,并應(yīng)獲得不同程度的保護與援助。但是,一些因素會使得上述種類之間的區(qū)別變得模糊。因此,應(yīng)當(dāng)建立起一些新的臨時保護機制來確保第二種,或有可能第三種人的需求。需要強調(diào)的是,有關(guān)臨時保護類型與持續(xù)時間的國際或至少是區(qū)域的協(xié)定建立的一個好處就是國家就有了相應(yīng)能力來更有力地確保保護的“臨時”性。相應(yīng)地,這樣可以幫助減少現(xiàn)在對庇護體制的約束。簡單地說,當(dāng)對上述四種類型間的界限進行有效關(guān)注時,這也就明確表明單純改進定義并不能解決保護與援助被迫移民的問題。還應(yīng)強調(diào)地是,“解決方法”在根本上需要有更多的政治意向。由此看來,難民定義背后的政治性考慮一直存在,并且影響著國際社會成員的態(tài)度。

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