我國(guó)新修訂的《水污染防治法》的突破

張利春

摘要本文指出我國(guó)于2008年新修訂的《水污染防治法》跟原法比較而言,有許多突破,對(duì)加強(qiáng)水體污染防治,保護(hù)環(huán)境具有重要意義。

關(guān)鍵詞水污染防治法 突破

中圖分類號(hào):D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-331-02

我國(guó)新修訂的《水污染防治法》(下文簡(jiǎn)稱新法)于2008年2月28日在全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò),并于該年6月1日開(kāi)始施行。相對(duì)于原法而言,新法做了大幅度修改,有很多突破和亮點(diǎn),在社會(huì)上產(chǎn)生了較大反響,現(xiàn)筆者把其中的一些主要的突破列出并簡(jiǎn)要闡述。

一、強(qiáng)化地方政府責(zé)任

(一)明確規(guī)定地方政府對(duì)本級(jí)行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)

新法第四條對(duì)原法第三條進(jìn)行了修改,明確規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施,對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。“對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量責(zé)”是新增的,意義不尋常。水環(huán)境質(zhì)量的維持是水污染防治法制定的最終目的,整部法律是以水環(huán)境質(zhì)量為核心,所以“對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”字字千斤,大大增加了政府的環(huán)保壓力?！翱h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施”的彈性較大,缺乏可度性,因?yàn)閷?duì)“對(duì)策和措施”沒(méi)有質(zhì)和量的要求,意味著政府只要采取了防治水污染的對(duì)策和措施就行了,至于要達(dá)到什么要求和標(biāo)準(zhǔn),符合什么條件,則在所不問(wèn),這樣政府的環(huán)境保護(hù)工作可能馬馬虎虎,責(zé)任感不強(qiáng)。本來(lái),我國(guó)一些地方政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)就差,不重視環(huán)境保護(hù)工作,把環(huán)保保護(hù)看作一項(xiàng)無(wú)關(guān)緊要的事,對(duì)于環(huán)保工作能拖則拖,能免則盡力免,常鉆法律的空子,推卸環(huán)保責(zé)任。明確規(guī)定對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),意味著地方政府對(duì)水環(huán)境的保護(hù)工作有了衡量的標(biāo)準(zhǔn),即水環(huán)境質(zhì)量,若水環(huán)境質(zhì)量不合格或者沒(méi)提高,則證明政府的水環(huán)境保護(hù)工作有問(wèn)題,沒(méi)做好,無(wú)形中給了政府更大壓力。

(二)國(guó)家施行水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制,將水環(huán)境目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容

這是新法的一項(xiàng)新規(guī)定,可以說(shuō)是增強(qiáng)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任感的關(guān)鍵。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)雖不如西方一些國(guó)家的環(huán)境法規(guī)完善健全,但還算比較齊全,發(fā)展比較快,中央政府也很重視環(huán)境保護(hù),為什么環(huán)境質(zhì)量卻越來(lái)越差呢?主要原因之一是政府的政績(jī)觀和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有問(wèn)題。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和考核以GDP為主要指標(biāo),地方各級(jí)政府都普遍以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為自己最重要的政績(jī),片面追求GDP增長(zhǎng),不顧環(huán)境保護(hù),以致環(huán)境法規(guī)沒(méi)有貫徹落實(shí)。要使環(huán)境保護(hù)得到政府重視,環(huán)境法規(guī)得以貫徹落實(shí),就必須改變這種不科學(xué)的政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)將環(huán)境目標(biāo)的完成情況納入政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系當(dāng)中。

(三)增加地方政府職責(zé)

第一,在城鎮(zhèn)污水處理方面,增加了這樣一條:縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算和其他渠道籌集資金,統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng),提高本行政區(qū)域城鎮(zhèn)污水的收集和處理率。第二、加強(qiáng)對(duì)飲用水源的保護(hù)責(zé)任,新增了第61條與63條的內(nèi)容。第61條規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)…確保飲用水安全。第63條規(guī)定:國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護(hù)的需要,可以規(guī)定在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi),采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。第三、新增對(duì)水污染事故處置責(zé)任。修訂前的水污染防治法沒(méi)有規(guī)定政府的水污染事故處置責(zé)任,而新法規(guī)定:各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén),可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定,做好突發(fā)水污染事故的應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作。

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)公益事業(yè),公益事業(yè)主要依靠政府來(lái)經(jīng)營(yíng),市場(chǎng)往往是失靈的。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作一直拖后腿,環(huán)境保護(hù)任務(wù)不能如期完成,主要原因是法律政府規(guī)定的環(huán)保職責(zé)太少,政府對(duì)環(huán)境保護(hù)沒(méi)有給與應(yīng)有的重視。強(qiáng)化政府環(huán)保責(zé)任,增加政府環(huán)保職責(zé)是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的屬性決定的,也是我國(guó)環(huán)保現(xiàn)實(shí)所必需,是未來(lái)我國(guó)環(huán)境法規(guī)修改必須考慮的一大因素。

二、加強(qiáng)飲用水保護(hù)

修訂前的《水污染防治法》關(guān)于飲用水保護(hù)的法條只有兩個(gè),而新法設(shè)專章10條,新增了內(nèi)容,加強(qiáng)了飲用水保護(hù)。新增內(nèi)容主要表現(xiàn)在:明確飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定機(jī)關(guān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制,對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理,規(guī)定禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口,在飲用水準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行積極的保護(hù)措施。

衛(wèi)生與健康是與人們利益最密切最重要的問(wèn)題,國(guó)家制定《水污染防治法》的根本目的是保證飲用水衛(wèi)生,保護(hù)人們的身體健康,因此加強(qiáng)飲用水保護(hù)是水污染防治法修改最基本的方面。

三、加大處罰力度,完善處罰措施

加大違法處罰力度是本次水污染防治法修訂最突出的亮點(diǎn)之一,社會(huì)反響最強(qiáng)烈,得到了人們的積極評(píng)價(jià)。

(一)增加罰款額度

2000年發(fā)布的《水污染防治實(shí)施細(xì)則》第30條第1項(xiàng)規(guī)定,拒報(bào)或者謊報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)規(guī)定的有關(guān)污染物排放申報(bào)登記事項(xiàng)的,可以處1萬(wàn)元以下的罰款。而新法規(guī)定處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款,大大提高了罰款額度。向水體排放油類、酸液、堿液的,原法規(guī)定處以五萬(wàn)元以下罰款,新法規(guī)定處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款,不但增加了罰款絕對(duì)數(shù),還規(guī)定了最低限額。

(二)對(duì)于造成水污染事故的罰款額不再有明確的上限

現(xiàn)行的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》對(duì)水污染事故處罰的最高限額是100萬(wàn)元人民幣,而新修訂的《水污染防治法》則規(guī)定:“對(duì)造成一般或者較大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款;對(duì)造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款”,同時(shí),對(duì)超標(biāo)排污或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的罰款數(shù)額,也修改為“處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”,也就是說(shuō),超標(biāo)排污行為越嚴(yán)重,造成的損失就越大,罰的款就越多,沒(méi)有明確的上限。

(三)對(duì)造成水污染事故的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人罰款,不僅罰單位,還要罰個(gè)人

新法規(guī)定,企事業(yè)單位造成水污染事故的,除對(duì)單位給予處罰外,還可對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。新法同時(shí)還規(guī)定,違反本法規(guī)定,構(gòu)成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰。原法規(guī)定對(duì)責(zé)任人員給與行政處分,不是罰款,實(shí)際上難以實(shí)施。行政處分由責(zé)任人的單位或上級(jí)主管單位實(shí)施,而違法排污往往是單位的集體行為,是經(jīng)過(guò)單位決策層決策的或者符合單位內(nèi)部精神,違法排污符合單位利益,所以單位往往會(huì)包庇責(zé)任人,減輕或者不予處分,更何況違法排污的大多是非國(guó)有企業(yè),國(guó)家對(duì)它們的干預(yù)十分有限。

(四)造成污染事故的不但要罰款,而且要承擔(dān)治理責(zé)任

新法第八十三條規(guī)定,企業(yè)事業(yè)單位違反本法規(guī)定…處以罰款,責(zé)令限期采取治理措施,消除污染;不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的,由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)指定有治理能力的單位代為治理,所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。原法對(duì)這種情況僅規(guī)定罰款。新法規(guī)定既罰款又治理,增加了排污者的違法成本,有利于促使排污者守法。

(五)新設(shè)代為治理、強(qiáng)制拆除、費(fèi)用由違法單位負(fù)擔(dān)的處罰措施

新法第75條規(guī)定:“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的…逾期不拆除的,強(qiáng)制拆除,所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。”第83條規(guī)定:“不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的,由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)指定有能力的單位代為治理。”“代為治理、強(qiáng)制拆除、費(fèi)用由違法單位負(fù)擔(dān)”,是新法的新規(guī)定,原法沒(méi)有?！按鸀橹卫?強(qiáng)制拆除”適用于排污方不愿或無(wú)能力治理污染,拆除違法設(shè)施的情形,是一種有效的違法彌補(bǔ)措施,切實(shí)可行,效果好。我國(guó)的排污企業(yè)大多不具有污染治理能力,即使有一定污染治理能力,能力也十分有限,代為治理能彌補(bǔ)治污能力的不足。“代為治理”可以說(shuō)是一種市場(chǎng)手段,前景廣闊,許多國(guó)家已把它作為一種新興產(chǎn)業(yè)加以發(fā)展,即環(huán)保產(chǎn)業(yè),既有利于污染防治,又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國(guó)現(xiàn)已有所發(fā)展,沿海一些城市出現(xiàn)了專門(mén)經(jīng)營(yíng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。

(六)處罰環(huán)保部門(mén)

原法規(guī)定了環(huán)保部門(mén)的職責(zé),卻沒(méi)有規(guī)定責(zé)任追究,而新法做了規(guī)定。新法第69條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)限的部門(mén),不依法…對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！边@項(xiàng)規(guī)定增強(qiáng)了環(huán)保部門(mén)的責(zé)任感。

(七)超標(biāo)排污違法

按原法規(guī)定,企業(yè)超標(biāo)排污不屬于違法行為,只要繳納超標(biāo)排污費(fèi)即可。而新法規(guī)定超標(biāo)排污是違法行為,不但要繳納超標(biāo)排污費(fèi),而且要治理,并受處罰。新水污染法第74條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,排放水污染物超過(guò)…排放標(biāo)準(zhǔn),或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的…限期治理,處以應(yīng)繳納排污費(fèi)二倍以上五倍以下的罰款?！边@種措施有利于遏制超標(biāo)排污,增強(qiáng)排污企業(yè)的環(huán)保意識(shí)。

四、完善重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度

污染物排放總量控制制度是控制污染物排放的有效手段。原水污染防治法對(duì)重點(diǎn)水污染物總量控制僅剛剛涉及而已:“省級(jí)以上人民政府……可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放的總量控制制度,并對(duì)有排污量削減任務(wù)的企業(yè)實(shí)施該重點(diǎn)污染物排放量的核定制度。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”就只有這些文字表述。而新法做出了較詳細(xì)規(guī)定。

(一)明確規(guī)定必須對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度,不管是什么水體,不管是什么排污企業(yè)

而原法規(guī)定實(shí)施重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度的水體是實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體,企業(yè)是有排污量削價(jià)減任務(wù)的企業(yè)。而這樣的“企業(yè)”和“水體”在實(shí)際中往往難以確定,概念模糊。

(二)規(guī)定分配重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)

將指標(biāo)分解落實(shí)到縣市人民政府,再分配到排污單位,并公布。把指標(biāo)分配到各排污單位,便于指標(biāo)的管理和落實(shí)。

(三)加強(qiáng)對(duì)超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)地區(qū)的監(jiān)管

新法規(guī)定,“對(duì)超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū),有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！?

五、完善內(nèi)河船舶的污染防治

為了加強(qiáng)內(nèi)河船舶的污染防治,減少和降低船舶作業(yè)活動(dòng)對(duì)內(nèi)河水域的污染,新法主要做了以下三個(gè)方面的修改:

(一)明確船舶應(yīng)當(dāng)采取的防污措施

新法規(guī)定了具體的防污措施,船舶應(yīng)當(dāng)配置相應(yīng)的防污設(shè)備和器材,持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書(shū)與文書(shū);進(jìn)行涉及污染物排放的作業(yè)時(shí),要嚴(yán)格遵守操作規(guī)程并如實(shí)記載。而原法僅籠統(tǒng)規(guī)定“必須采取防止溢流和滲漏的措施”,沒(méi)具體的措施。

(二)加強(qiáng)對(duì)船舶污染、廢棄物處理單位的管理

新法規(guī)定:“港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠要備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施;從事船舶污染物、廢棄物接收作業(yè)或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)的單位,應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的接收處理能力?！?/p>

(三)加強(qiáng)對(duì)船舶作業(yè)的污染監(jiān)控

新法規(guī)定:“船舶進(jìn)行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè),或者進(jìn)行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè);船舶進(jìn)行散裝液體污染危害性貨物的過(guò)駁作業(yè)以及進(jìn)行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業(yè)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)作業(yè)地海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。在漁港水域進(jìn)行漁業(yè)船舶水上拆解活動(dòng)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)作業(yè)地漁業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)?！?/p>

一直以來(lái),我國(guó)內(nèi)河船舶污染相當(dāng)嚴(yán)重,主要原因是船舶缺乏防污設(shè)備,港口、碼頭沒(méi)有污染物接受處理設(shè)施,有關(guān)作業(yè)不規(guī)范,不符合環(huán)保要求,以上三方面的修改無(wú)疑是抓住了關(guān)鍵,對(duì)控制內(nèi)河船舶污染至關(guān)重要。

六、完善訴訟制度

(一)新設(shè)共同訴訟制度

新法規(guī)定:“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多,可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟?！惫餐V訟是我國(guó)環(huán)境法規(guī)中的空白,但在國(guó)外環(huán)境法規(guī)中早就有了。如日本《公害糾紛處理法》第42.6條規(guī)定,有關(guān)公害危害的糾紛擁有共同利益的多數(shù)人,可以從其中選定一人或數(shù)人做當(dāng)事人,代表全體受害者參加裁定程序。環(huán)境污染受害者往往是多數(shù)人,甚至成百上千,因此共同訴訟符合環(huán)境污染糾紛的特征,是處理好環(huán)境污染糾紛的必然要求。不但如此,而且它有利于維護(hù)受害者利益。首先,眾多受害者在環(huán)境污染損害訴訟面前,常常處于觀望狀態(tài),相互期盼,沒(méi)人愿出頭當(dāng)英雄,積極參與訴訟。即使有人出面訴訟,意見(jiàn)也不一致,僅局限于個(gè)人利益范圍。設(shè)立共同訴訟制度,增強(qiáng)了民眾的法律維權(quán)意識(shí),提高了訴訟效率。其次,共同訴訟的原告多,牽涉面廣,社會(huì)影響大,給污染者和法院較大壓力,促使污染者積極配合訴訟,承擔(dān)自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,以及人民法院依法履行訴訟職責(zé)。

(二)規(guī)定環(huán)保部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以支持訴訟,鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為受害人訴訟提供法律援助

環(huán)境污染受害人相對(duì)于污染者來(lái)說(shuō)是弱者,加之環(huán)境污染糾紛復(fù)雜,環(huán)保部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體支持訴訟,法律機(jī)構(gòu)和律師的法律援助,對(duì)維護(hù)受害者利益意義重大。