我國(guó)農(nóng)村公共品供給制度問(wèn)題與優(yōu)化

張正義

摘要農(nóng)村公共品的充分有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。本文分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共品供給制度存在的問(wèn)題,并從農(nóng)村公共品的需求表達(dá)、成本分?jǐn)?、生產(chǎn)提供、運(yùn)營(yíng)管理和組織機(jī)構(gòu)等方面提出了農(nóng)村公共品供給制度優(yōu)化的一系列具體措施。

關(guān)鍵詞農(nóng)村 公共品 供給制度

中圖分類號(hào):F325 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-270-01

一、當(dāng)前農(nóng)村公共品供給制度問(wèn)題分析

近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入大幅增加,極大的緩解了農(nóng)村生產(chǎn)生活基本公共品供給不足的狀況,但由于我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊,公共品的歷史欠賬過(guò)多,且原有的公共品供給制度沒有根本改變,因此農(nóng)村公共品供給的總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、效率低下的狀況沒有根本改變。

(一)農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制倒置

應(yīng)該建立“自下而上”的公共品供給的決策機(jī)制,有農(nóng)民自己決定公共品生產(chǎn)的內(nèi)容、順序和結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)行公共品的決策機(jī)制卻是“自上而下”的,即有上級(jí)和基層政府來(lái)決定公共品的供給,而地方政府和農(nóng)民對(duì)公共品供給的偏好往往不一致,地方政府的決策者基于自身利益和政績(jī)的考慮,產(chǎn)生一系列的問(wèn)題,這使得在資源非常有限情況下,農(nóng)村公共品供給的效益低下甚至無(wú)效,造成浪費(fèi)。

(二)農(nóng)村公共品供給主體有事無(wú)財(cái)

公共品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征決定政府是公共品的主要供給者。而我國(guó)由于財(cái)政分權(quán)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱,財(cái)權(quán)層層上移,事權(quán)層層下移,造成農(nóng)村公共品供給低效的重要因素。

(三)政府主導(dǎo)的供給模式,缺乏第三方參與和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共品供給主要是以政府為主體的單一供給模式,在縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足,組織和行為能力有限,農(nóng)村公共品具有多層次、多樣化、分散化特點(diǎn)的情況下,農(nóng)村公共品供給的總體性短缺和結(jié)構(gòu)性短缺便成為必然;同時(shí),公共品供給缺乏第三方的參與,使得公共品的供給部門缺乏激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,政府在農(nóng)村公共品上的壟斷供給,導(dǎo)致公共品供給效率的低下,特別是對(duì)于電力、通訊等市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的準(zhǔn)公共品的供給中。

(四)農(nóng)村公共品的成本分擔(dān)機(jī)制不合理

稅費(fèi)改革,尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后,我國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的新階段,在農(nóng)村公共品成本分擔(dān)上,政府成為公共品成本的主要負(fù)擔(dān)者,這種農(nóng)村公共品成本分擔(dān)模式一方面改變了政府在公共品成本分擔(dān)上的缺位,但另一方面,由于許多公共品成本有政府負(fù)擔(dān),農(nóng)民因沒有負(fù)擔(dān)而缺乏參與公共品供給決策、管理的可能性和積極性,不利于公共品供給效率的提高。此外,由于缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范渠道,難以促成社會(huì)各組織參與農(nóng)村公共品成本分擔(dān)。

(五)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)組織農(nóng)村公共品供給的低效性

農(nóng)村公共品供給的組織工作主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織進(jìn)行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“吃飯財(cái)政”的狀況沒有改變,村民自治組織在實(shí)際中也困難重重,造成農(nóng)村公共品供給的低效率。

二、農(nóng)村公共品供給制度的優(yōu)化措施

(一)通過(guò)多渠道,建立“自下而上”的公共品的需求表達(dá)機(jī)制

首先,村民自治制度的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的公共選擇機(jī)制,具有使農(nóng)民表達(dá)自己對(duì)公共品的偏好,并把個(gè)體分散的公共品需求集中形成集體共同需求的優(yōu)勢(shì)。因此應(yīng)加強(qiáng)完善村民自治制度使其成為“自下而上”表達(dá)農(nóng)村公共品需求的主要管道。其次,農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者和利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。由于合作組織的成員有大致相同的生產(chǎn)特征,使成員對(duì)許多公共品具有相同的偏好,合作組織自愿、民主的組織原則也使得其具有成為成員公共品需求表達(dá)渠道的天然優(yōu)勢(shì)。

(二)科學(xué)界定各級(jí)政府和村自治組織的職責(zé),明確各自在農(nóng)村公共品的供給上的責(zé)任,并法制化,使其“不越位,不缺位”

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品供給的均等化,就必須使政府真正承擔(dān)起農(nóng)村公共品供給的責(zé)任,使政府財(cái)政成為農(nóng)村公共品成本的主要負(fù)擔(dān)者。一方面應(yīng)完善中央和地方分稅制改革,擴(kuò)大地方政府的稅權(quán);進(jìn)行地方分稅制改革,增加縣級(jí)財(cái)權(quán)。另一方面,完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央和省財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政支持力度,加大并規(guī)范政府對(duì)村域公共品提供的財(cái)政支持。同時(shí)要調(diào)整各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu),確保各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)支出的一定比重,加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持,為農(nóng)村公共品的供給提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給過(guò)程科學(xué)化和制度化

在存在多個(gè)公共品項(xiàng)目,以及單個(gè)公共品有多個(gè)提供方式情況下,應(yīng)堅(jiān)持基本公共品的優(yōu)先供給,并借助“成本-收益分析法”、“最低費(fèi)用選擇法”等方法,對(duì)公共品項(xiàng)目和公共品提供方式進(jìn)行詳細(xì)的分析和論證,實(shí)現(xiàn)選擇的最優(yōu)化,確保有限的資源用到急需和高效的公共品項(xiàng)目上。

(四)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給主體的多元化

在實(shí)現(xiàn)政府和村自治組織在農(nóng)村公共品供給上的基礎(chǔ)性作用的同時(shí),充分發(fā)揮第三部門和私人部門在農(nóng)村公共品供給的作用,如農(nóng)村的協(xié)會(huì)、合作社、基金會(huì),企業(yè)等。實(shí)現(xiàn)政府和第三部門、私人部門在農(nóng)村公共品供給上的協(xié)作和有機(jī)結(jié)合,提高農(nóng)村公共品供給的效率。為此,可通過(guò)稅收優(yōu)惠(主要是所得稅)、配套財(cái)政資金支持、榮譽(yù)嘉獎(jiǎng)等方式,鼓勵(lì)第三部門及私人部門投資提供農(nóng)村公共品建設(shè),同時(shí)為其活動(dòng)提供必要、有效的協(xié)調(diào)服務(wù)。

(五)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給為中心,變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

基于縣鄉(xiāng)交通的便利,通訊的快捷使縣級(jí)政府對(duì)基層的組織管理效能大大提高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革:一方面積極推進(jìn)“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改革,減少優(yōu)化行政區(qū)劃,減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員,切實(shí)降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)的運(yùn)行成本,提高管理效率;另一方面,變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),精簡(jiǎn)并優(yōu)化組合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),對(duì)專業(yè)的行政、經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行撤銷和合并,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)由政治管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)公共服務(wù)為主,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由一級(jí)行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為以公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供為目的,連接縣和村自治組織的中間組織,從而降低公共品供給的組織成本,提高公共品供給的效率。

(六)在農(nóng)村公共品供給中積極運(yùn)用PPP管理模式

PPP是Public-Private Partnership的縮寫,即公私部門的伙伴關(guān)系,是目前國(guó)際上越來(lái)越被廣泛運(yùn)用的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)融資與管理的一類模式。PPP管理模式的實(shí)現(xiàn)方式多種多樣,該模式運(yùn)用到農(nóng)村公共品供給可以彌補(bǔ)財(cái)政資金的投入不足,也有利于提高農(nóng)村公共品的經(jīng)營(yíng)管理效率。

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