職工已購(gòu)公房上市問(wèn)題研究

李 珂

摘要職工已購(gòu)公房上市交易是房地產(chǎn)交易中的特殊問(wèn)題。允許公房上市能帶來(lái)多方面的積極意義,但公房上市在立法及實(shí)踐中尚存在一些亟待解決之處,如已購(gòu)公房與商品房、已上市交易公房與未上市交易公房在同一市場(chǎng)上的運(yùn)作問(wèn)題,公房上市的評(píng)估問(wèn)題以及上市公房“兩證”不全的問(wèn)題等。這些問(wèn)題的解決有賴于科學(xué)、嚴(yán)密的立法設(shè)計(jì),有賴于人們法律意識(shí)的普遍增強(qiáng),更需要社會(huì)誠(chéng)信度的普遍提高。

關(guān)鍵詞已購(gòu)公房 房地產(chǎn)權(quán) “兩證”合一

中圖分類號(hào):F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-224-02

從宏觀上講,允許已購(gòu)公有住房上市交易保持了房地產(chǎn)制度的連續(xù)性,加快了住房新體制的建立,同時(shí)也是深化城鎮(zhèn)住房制度改革的需要。我們需要對(duì)上市公房的相關(guān)法律法規(guī)予以完善,對(duì)公房上市具體操作中出現(xiàn)的一些問(wèn)題加以研究和解決。

一、已購(gòu)公房與商品房、已上市交易公房與未上市交易公房在同一市場(chǎng)上的運(yùn)作問(wèn)題

(一)土地出讓年限與出讓收益問(wèn)題

同一幢職工住宿樓內(nèi)的幾十甚至上百套公房,有的上市交易,有的不上市交易,甚至有的尚未被職工真正購(gòu)買,那么土地年限如何計(jì)算和劃分?按照國(guó)土資源部《關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售中有關(guān)土地的通知》第二條的規(guī)定,已購(gòu)公有住房所在宗地為劃撥土地的,從同一建筑的第一套房屋上市交易之日起計(jì)算土地出讓年限,確定出讓土地使用權(quán)截止日。此后其他各套住房上市時(shí),其土地出讓年限相應(yīng)縮短,以使同一宗地的出讓土地使用權(quán)保持相同的截止日。同時(shí),建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《公房上市暫行辦法》)第十條規(guī)定,已購(gòu)公房職工將公房上市出售需補(bǔ)交土地收益。由此看來(lái),花錢拿到土地使用權(quán)的有使用期限限制,不花錢的反而沒(méi)有使用期限限制;上市的補(bǔ)交地價(jià),未上市的仍然無(wú)償使用土地,這顯然是不公平的。

職工按房改價(jià)購(gòu)買的公房,其價(jià)格中不包含土地收益部分,因此按市場(chǎng)價(jià)出售或出租公有住房時(shí)必須補(bǔ)交土地出讓金或所含的土地收益。這筆土地收益由購(gòu)房職工交給誰(shuí)?這里應(yīng)分兩種情況:職工若是購(gòu)買劃撥土地上的公有住房,土地收益由房屋土地管理部門代收后上繳財(cái)政;若是原產(chǎn)權(quán)單位購(gòu)買商品房后,再以房改價(jià)格出售給職工,土地收益則由購(gòu)房職工交還給原產(chǎn)權(quán)單位。但是對(duì)于第二種情況,在實(shí)踐中,買方是依據(jù)財(cái)政部制定的《已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定》第二條規(guī)定,將土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款直接交于國(guó)土部門,對(duì)這部分資金如何再?gòu)膰?guó)土部門返還到原產(chǎn)權(quán)單位,法律尚無(wú)相關(guān)規(guī)定。

(二)商品房與無(wú)地價(jià)住宅的同時(shí)運(yùn)作問(wèn)題

商品房如果與無(wú)地價(jià)住宅(如尚未上市但有待上市的公房)在同一市場(chǎng)運(yùn)作,其年限差、價(jià)值差如何解決?以什么作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)?

公房上市交易必須補(bǔ)交土地出讓金與相關(guān)稅費(fèi),意在與商品房及私人住房的上市起點(diǎn)相同,但實(shí)際操作時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題較多?；诖?有學(xué)者提出了“兩個(gè)市場(chǎng)同時(shí)運(yùn)作”的方案①:使一部分高收入家庭完全按市場(chǎng)運(yùn)作即房地合一,進(jìn)行商品房(含土地使用權(quán))交易;為廣大中低收入階層提供房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房,將公房上市前采用的土地?zé)o償劃撥方式改為收取年地租形式,按月分?jǐn)傇诠康拿拷ㄖ椒矫桌?。這樣,中低收入家庭可以承受,公房上市后也不必再補(bǔ)交土地出讓金。公房出售時(shí)只轉(zhuǎn)移房屋產(chǎn)權(quán),不計(jì)地價(jià),房屋產(chǎn)權(quán)的受讓者再同轉(zhuǎn)讓者轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)前一樣按月繳納年地租。如果這一群體生活水平提高而步入高收入階層,就引導(dǎo)他們購(gòu)買商品房,使其消費(fèi)層次從單純的房屋產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)過(guò)渡到房地合一的商品房市場(chǎng)。

二、公房上市的評(píng)估問(wèn)題

依據(jù)《關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售中有關(guān)土地的通知》第一條關(guān)于補(bǔ)交土地價(jià)款的計(jì)算公式,公房上市后補(bǔ)交的土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款是以標(biāo)定地價(jià)為基數(shù)計(jì)算的,但隨著住宅區(qū)域環(huán)境的不斷改善,職工公房地段的級(jí)差地租也是不斷變化的,當(dāng)年出售與若干年后出售的住宅所補(bǔ)交的地價(jià)有很大差異。那么,標(biāo)定地價(jià)也不應(yīng)當(dāng)是個(gè)靜態(tài)的數(shù)字,理應(yīng)隨職工公房地段的級(jí)差地租的變動(dòng)而重新被予以評(píng)估。再者,《公房上市暫行辦法》第八條規(guī)定:“成交價(jià)格按照政府宏觀指導(dǎo)下的市場(chǎng)原則,由買賣雙方協(xié)商議定。房地產(chǎn)交易管理部門對(duì)所申報(bào)的成交價(jià)格進(jìn)行核實(shí),對(duì)需要評(píng)估的房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察和評(píng)估。”現(xiàn)場(chǎng)勘察和評(píng)估能夠使公房交易雙方的成交價(jià)格得到政府管理部門認(rèn)可,房屋地價(jià)評(píng)估應(yīng)當(dāng)由專門的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行,房地產(chǎn)交易管理部門作為管理機(jī)構(gòu)怎么能夠代行專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)?由房地產(chǎn)交易管理部門進(jìn)行勘察和評(píng)估能否保證公正性?《公房上市暫行辦法》第八條的規(guī)定行政色彩太強(qiáng),以至于與現(xiàn)實(shí)情況相背離。

三、上市公房“兩證”不全的問(wèn)題

公房上市并不是公房的實(shí)體直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通,而是圍繞公房的一系列權(quán)利的轉(zhuǎn)移。我國(guó)采取不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記要件主義,對(duì)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)實(shí)行登記發(fā)證制度。為了保障交易安全,公房上市的登記發(fā)證立法設(shè)計(jì)顯然十分重要。

(一)職工已購(gòu)公房上市出售前后的房地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》規(guī)定,除法律法規(guī)另有規(guī)定外,城市房屋的產(chǎn)權(quán)與該房屋占用土地的使用權(quán)人一致,不得分離。房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí),該房屋占用土地的使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移。此即“地隨房走”原則。同時(shí),國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十三條確立了“房隨地走”原則。由此可見(jiàn),我國(guó)法律確認(rèn)房、地產(chǎn)權(quán)是不可分割的。然而,職工已購(gòu)公有住房具有一定的特殊性,它是職工按照國(guó)家住房制度改革政策購(gòu)買的公有住房,亦即房改房。已購(gòu)公房中的土地使用權(quán)是無(wú)償劃撥得到的,并未像商品房那樣已繳納土地使用費(fèi)而獲得土地使用權(quán),職工已購(gòu)公房的土地使用權(quán)部分仍然屬于國(guó)家,購(gòu)房職工只擁有房屋產(chǎn)權(quán)部分。因此,房改時(shí)的公房出售實(shí)則屬于一種不完全的市場(chǎng)交易。職工將已購(gòu)公房上市出售是按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行的,市場(chǎng)價(jià)格則是包含了土地使用權(quán)的,所以房改時(shí)未繳納但在上市交易過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的土地收益理應(yīng)由國(guó)家收取。這種包含了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)權(quán)交易才是完全的市場(chǎng)交易。

(二)上市公房“兩證”不全問(wèn)題產(chǎn)生的原因及后果

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等房地產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓都要依法辦理登記手續(xù),國(guó)家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度,采登記要件主義。居民只有依法取得了房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證以后,其房地產(chǎn)權(quán)才能受到法律保護(hù),也才能進(jìn)行房地產(chǎn)交易。但城鎮(zhèn)許多劃撥的國(guó)有土地尚未登記,大多數(shù)公有住房也沒(méi)有經(jīng)過(guò)初始登記,一方面使得許多職工購(gòu)房后不能拿到房地產(chǎn)權(quán)證書,自己的房地產(chǎn)權(quán)得不到法律認(rèn)可,并喪失了將已購(gòu)公房上市出售的機(jī)會(huì);另一方面,也為意欲購(gòu)買上市待銷售公房的消費(fèi)者埋下了諸多隱患。

1.上市公房“兩證”不全問(wèn)題產(chǎn)生的原因

自國(guó)家關(guān)于已購(gòu)公有住房上市出售的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)以來(lái),加之公積金制度在全國(guó)的推行和住房金融政策的放寬,公房上市的呼聲很高,有些已購(gòu)公房職工尚未等辦完全部城鎮(zhèn)公房產(chǎn)權(quán)登記就將公房上市,一邊入市一邊辦理登記手續(xù)。針對(duì)這種情況,建設(shè)部在《公房上市暫行辦法》第九條中規(guī)定:“在本辦法實(shí)施前,尚未領(lǐng)取土地使用權(quán)證書的已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房在2000年底以前需要上市出售的,房屋產(chǎn)權(quán)人可以憑房屋所有權(quán)證書先行辦理交易過(guò)戶手續(xù),辦理完畢房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)之日起30日內(nèi)由受讓人持變更后房屋所有權(quán)證書到房屋所在地的市、縣人民政府土地行政管理部門辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！奔热毁u方尚未領(lǐng)取土地使用權(quán)證書,土地使用權(quán)尚未經(jīng)過(guò)初始登記,買方又何談辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?與其規(guī)定為“變更登記”,倒不如直接規(guī)定為“買房憑變更后的房屋所有權(quán)證書到房地產(chǎn)管理部門繳納土地出讓金②后直接辦理土地使用權(quán)初始登記”為宜,只不過(guò)這初始登記人已由原公房所有者轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買上市公房的消費(fèi)者。自《公房上市暫行辦法》頒布以來(lái),國(guó)家至今仍未出臺(tái)法律明確規(guī)定職工已購(gòu)公有住房上市交易前必須已同時(shí)辦理了房地產(chǎn)權(quán)證,因此“兩證”不全的已購(gòu)公房實(shí)際上仍在市場(chǎng)上繼續(xù)交易流轉(zhuǎn)。

《公房上市暫行辦法》體現(xiàn)了簡(jiǎn)化房地產(chǎn)交易與房屋權(quán)屬登記程序的思想,這與城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目的相一致,但是,這一做法在提高房地產(chǎn)交易效率的同時(shí),也容易引致房、地“兩證”不全的問(wèn)題尤其是購(gòu)房者對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)證》的遲延或忽略辦理的問(wèn)題。

2.“兩證”不全的后果

(1)已購(gòu)公房職工未辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》的不利后果

城鎮(zhèn)許多劃撥的國(guó)有土地尚未登記,大多數(shù)公有住房也沒(méi)有經(jīng)過(guò)初始登記,這些原因使得許多職工購(gòu)房后不能拿到房地產(chǎn)權(quán)證書,購(gòu)房職工的房地產(chǎn)權(quán)得不到法律認(rèn)可,并喪失了將已購(gòu)公房上市出售的權(quán)利。

(2)消費(fèi)者在購(gòu)買未辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》的上市公房時(shí)的不利后果

由于《公房上市暫行辦法》第九條允許尚未領(lǐng)取土地使用權(quán)證書的已購(gòu)公有住房上市銷售,使購(gòu)買公房的消費(fèi)者難以知曉在土地使用權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)的情況。一些已購(gòu)公房職工為擺脫債務(wù)糾紛,將其土地證仍抵押在銀行的公房上市出售,并向購(gòu)買其房屋的相對(duì)人謊稱其國(guó)有土地使用證只能在辦理完房屋過(guò)戶登記手續(xù)后才能拿到,這正是利用了前文中提及的《公房上市暫行辦法》第九條中關(guān)于公房上市交易與補(bǔ)辦《國(guó)有土地使用權(quán)證》的時(shí)間差?！豆可鲜袝盒修k法》第五條只規(guī)定了已抵押且未經(jīng)抵押權(quán)人書面同意轉(zhuǎn)讓的已購(gòu)公有住房不得上市出售,但卻未規(guī)定相關(guān)部門對(duì)于上市出售的公有住房是否為抵押財(cái)產(chǎn)如何進(jìn)行審核。由此,立法的不嚴(yán)密,售房者的不誠(chéng)信,再加上購(gòu)房者對(duì)房地產(chǎn)法律法規(guī)的不熟悉等都是誘發(fā)公房買賣不安全性的因素。

(3)消費(fèi)者在購(gòu)買上市公房后仍未辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》的不利后果

第一,消費(fèi)者在購(gòu)買上市公房后未辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》就喪失了當(dāng)其房屋所占用土地的使用期限到期時(shí)申請(qǐng)續(xù)期的憑證。一旦未能按時(shí)申請(qǐng)續(xù)期,其房地產(chǎn)就將由國(guó)家無(wú)償取得。

第二,消費(fèi)者購(gòu)買上市公房時(shí)所支付的購(gòu)房款里已經(jīng)包含了土地出讓金,如果未依法辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》,在房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)會(huì)遭受損失。建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條規(guī)定,房屋拆遷評(píng)估價(jià)格為拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。因此,拆遷補(bǔ)償金不僅包含房屋所有權(quán)價(jià)值,還包含了土地使用權(quán)價(jià)值。消費(fèi)者在購(gòu)買上市公房時(shí),就已經(jīng)支付了相應(yīng)的土地使用費(fèi)。如果未辦理土地使用權(quán)證,在拆遷過(guò)程中就可能得不到關(guān)于土地使用權(quán)的相應(yīng)補(bǔ)償。

第三,《國(guó)有土地使用權(quán)證》還是房屋抵押、轉(zhuǎn)讓的重要憑證,未辦理則喪失了將房屋進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓的合法權(quán)利。

(三)“兩證”合一的辦法值得推廣

目前,我國(guó)北京、天津、青島和福州等地已對(duì)公房上市采用了“兩證”合一的辦法,將《房屋所有權(quán)證》和《國(guó)有土地使用權(quán)證》合為《房地產(chǎn)證》統(tǒng)一發(fā)放給已購(gòu)買公房的職工,并規(guī)定只有當(dāng)職工持有公房《房地產(chǎn)權(quán)證》時(shí)才能將其已購(gòu)公房上市交易?！皟勺C”合一的做法從根本上保障了購(gòu)房者產(chǎn)權(quán)的完整性,保護(hù)了房屋所有權(quán)人的土地合法權(quán)益。同時(shí),實(shí)行房、地統(tǒng)一登記兩證合一,實(shí)現(xiàn)了房、地統(tǒng)一管理閉合,將有效地控制房地產(chǎn)抵押中的金融風(fēng)險(xiǎn),規(guī)范了已購(gòu)公房上市交易秩序?！皟勺C”合一的做法得到了我國(guó)學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可,但是,“兩證”合一的辦法多以地方性法規(guī)的形式發(fā)布并實(shí)施,為更好地保護(hù)已購(gòu)公房職工的房地產(chǎn)權(quán),在更大范圍內(nèi)規(guī)范職工已購(gòu)公房的上市交易秩序,“兩證”合一的做法值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣,并適時(shí)上升到國(guó)家立法層面。

公房不同于產(chǎn)權(quán)明晰的私人住房,為保證公房上市交易的安全性,我們需要一套有別于一般房地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的特殊法律規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于職工已購(gòu)公房上市流轉(zhuǎn)的立法尚不健全,本屬于民事權(quán)利的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)仍由行政管理法加以調(diào)整。此外,購(gòu)房者對(duì)房地產(chǎn)法律還較為陌生,維權(quán)意識(shí)(尤其是房地產(chǎn)權(quán)辦證意識(shí))比較淡薄,對(duì)房地產(chǎn)買賣風(fēng)險(xiǎn)防范能力尚存不足。誠(chéng)信度的增強(qiáng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ),科學(xué)嚴(yán)密的立法設(shè)計(jì)和人們法律素質(zhì)的普遍提高對(duì)于規(guī)范職工已購(gòu)公房上市交易市場(chǎng)更不可或缺。

注釋:

①劉維新.中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展與土地利用.商務(wù)印書館.2003年版.第272頁(yè).

② 根據(jù)財(cái)政部制定的《已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定》第二條的規(guī)定,已購(gòu)公有住房上市出售時(shí),由購(gòu)房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款后再辦理房地產(chǎn)權(quán)登記.

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