基于公民參與的社會(huì)保障體系建立研究

唐小飛

摘要在社會(huì)保障體系的建立過程中實(shí)現(xiàn)廣泛的公民參與,是我國(guó)政治體制改革,社會(huì)保障制度改革,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緊迫需要。本文通過分析社會(huì)保障體系建立的過程,試圖尋找出一系列適合中國(guó)國(guó)情的公民參與社會(huì)保障體系建立過程的總體要求,最終增強(qiáng)決策的公眾參與度,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞公民參與 社會(huì)保障體系 參與方式

中圖分類號(hào):C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-215-02

一、引言

要實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障體系的正當(dāng)性與合理性,必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系建立過程中公民的積極參與,同時(shí)體現(xiàn)出社會(huì)保障的國(guó)家責(zé)任與個(gè)人責(zé)任,增加公民對(duì)社會(huì)保障體系建立的回應(yīng)性與主動(dòng)性,提高公民對(duì)社會(huì)保障體系建立的理解和認(rèn)知程度,提升社會(huì)保障體系的運(yùn)行績(jī)效。至于公民參與的必要性,首先,社會(huì)保障體系的運(yùn)行過程是以公民為基礎(chǔ)的,需求信息來(lái)自公民,政策執(zhí)行需要施政者與公民之間的密切合作,而政策效果也只有回到民間才能得到檢驗(yàn),最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的‘政策質(zhì)量要求與政策可接受性要求。其次,公民參與社會(huì)保障體系的建立過程,不但可以加深公民對(duì)社會(huì)保障體系的理解,而且會(huì)使他們知道政策何以如此,從而增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性,提高政策的執(zhí)行效率。也就是說,公共政策的直接主體只有在充分考慮到公民的利益訴求,才能建立最符合社會(huì)需要,最能為社會(huì)公眾所接受的社會(huì)保障體系。

二、“公民參與”和“社會(huì)保障體系建立”內(nèi)涵的理解

(一)“公民參與”的理解

公民參與是由“公民”與“參與”兩個(gè)概念組成,其中“參與”是指對(duì)某個(gè)事物或者事件的介入或者回應(yīng),“參與”代表確定目標(biāo)及對(duì)所有社會(huì)問題選擇手段的過程。本文所論述的公民參與是指公民對(duì)影響自身利益的社會(huì)保障體系,通過其參與活動(dòng)影響政府、社區(qū)、社會(huì)組織以及相關(guān)公共政策決策、執(zhí)行、評(píng)估的過程。從功能上講,便是通過公民參與達(dá)到滿足公民對(duì)社會(huì)保障的需求,重視公民在社會(huì)保障體系建立過程中的積極作用,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的公平性與完備性,社會(huì)保障政策的正當(dāng)性與適應(yīng)性。當(dāng)然,公民參與的領(lǐng)域并不僅僅局限于公共政策的制定,而應(yīng)該觸及到公共事務(wù)的立法、管理、評(píng)估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。威爾遜和古德諾將政治與行政分開,他們認(rèn)為公民參與應(yīng)該是政治范疇,公民的核心作用應(yīng)該是在界定“國(guó)家意志”時(shí)的參與。隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展,公民參與社會(huì)保障建設(shè)事業(yè)的必要性越來(lái)越突出,這就要求我們必須跨越到政府與公民的互動(dòng),不僅僅是政治與公民的互動(dòng)。

(二)“社會(huì)保障體系建立”的理解

1.社會(huì)保障體系的功能結(jié)構(gòu)

社會(huì)保障體系是指由社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)組成部分所構(gòu)成的整體,它強(qiáng)調(diào)的社會(huì)保障的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制等,換言之,社會(huì)保障體系是國(guó)家依法建立起來(lái)的保障國(guó)民生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧發(fā)展的系統(tǒng),是各種具有互濟(jì)功能的社會(huì)保障機(jī)制共同編制成的“社會(huì)安全網(wǎng)”。首先是法制系統(tǒng),它是社會(huì)保障體系運(yùn)行過程其他子系統(tǒng)運(yùn)行的共同依據(jù),是其他系統(tǒng)運(yùn)行的標(biāo)桿;第二是治理系統(tǒng),它是執(zhí)行機(jī)構(gòu)依照法律的規(guī)定在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)保障體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)、設(shè)施、環(huán)境、基金、服務(wù)等實(shí)施主動(dòng)治理;第三是監(jiān)督系統(tǒng),它是監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)社會(huì)保障體系范圍內(nèi)的一切事務(wù),一切機(jī)構(gòu)履行監(jiān)查督導(dǎo)職責(zé);第四是評(píng)測(cè)系統(tǒng),它為社會(huì)保障體系的建立與完善,體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn),監(jiān)督系統(tǒng)的有效監(jiān)督提供績(jī)效考評(píng)與數(shù)據(jù)支持,同時(shí)積極主動(dòng)進(jìn)行理論與實(shí)證研究,廣泛吸納國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)實(shí)際提供評(píng)估與咨詢服務(wù)。

2.社會(huì)保障體系建立過程

社會(huì)保障體系建立的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員都能平等的享受社會(huì)發(fā)展的成果,促進(jìn)社會(huì)各方面的和諧發(fā)展。社會(huì)保障體系建立的過程不是一蹴而就的,而是逐漸完善的,筆者從社會(huì)保障體系形成與完善的角度,對(duì)社會(huì)保障體系的建立進(jìn)行以下劃分。

第一,目標(biāo)體系構(gòu)想,通常是學(xué)術(shù)界、社會(huì)大眾通過各種方式對(duì)社會(huì)保障目標(biāo)體系表露出的展望與構(gòu)想;第二,體系分析預(yù)期,各種專業(yè)組織通過對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)等各種指標(biāo)的分析,測(cè)算出目標(biāo)體系的規(guī)模、覆蓋率、繳費(fèi)率、項(xiàng)目設(shè)置、保障形式、保障水平以及如何劃分個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌的職責(zé)等,是對(duì)整個(gè)目標(biāo)體系的心理預(yù)期;第三,制定法律規(guī)章,國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)通過立法程序制定相關(guān)的法律法規(guī);第四,局部區(qū)域試點(diǎn),根據(jù)制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則在一定范圍內(nèi)實(shí)施試點(diǎn),以檢測(cè)其可行性;第五,實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置,根據(jù)試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn),設(shè)置具體執(zhí)行機(jī)構(gòu),進(jìn)行大范圍推廣,同時(shí)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)式擴(kuò)展,其中機(jī)構(gòu)設(shè)置包括執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)測(cè)、反饋等機(jī)構(gòu); 第六,治理監(jiān)督測(cè)評(píng),對(duì)社會(huì)保障體系的運(yùn)行進(jìn)行管理、監(jiān)督與評(píng)估;第七,體系創(chuàng)新完善,在體系運(yùn)行的過程,不斷積累經(jīng)驗(yàn),根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,不斷創(chuàng)新完善。

總的來(lái)說,社會(huì)保障體系的建立過程并不只能出于字面意義去理解,不局限于把社會(huì)保障體系的大致框架建好,這一過程貫穿于體系框架構(gòu)建、制度完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新的每一個(gè)細(xì)節(jié),可以說社會(huì)保障體系的建立是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程、永不停止、循環(huán)往復(fù)的過程。

三、社會(huì)保障體系建立過程中公民參與的總體要求

真正的公民參與,必然深度地影響以至改變政策制定和管理方式,把它引入到社會(huì)保障體系的建立過程中,就意味著公民參與必須影響社會(huì)保障體系建立的價(jià)值取向、行為方式,使之朝向有利于全體社會(huì)公民利益的方向前進(jìn)。要保證社會(huì)保障體系建立的科學(xué)性與正確性,少走彎路,在公民參與過程中必須具備有利的保障。

(一)主體維度

1.能力結(jié)構(gòu)

從理論上講,公民參與是每一個(gè)公民均有的權(quán)力,但是實(shí)際過程中,公民參與是由其自身的能力結(jié)構(gòu)決定的。公民參與社會(huì)保障體系建立,首先要具備溝通能力,因?yàn)檫@一過程是與各方溝通交流的過程;其次是理解能力,只有具有良好的理解能力,才會(huì)更好地理解社會(huì)保障體系建立的整體價(jià)值取向;第三是學(xué)習(xí)能力,參與過程需要公民具備學(xué)習(xí)能力,有主動(dòng)學(xué)習(xí)的意識(shí)。當(dāng)然,公民參與的能力結(jié)構(gòu)不止這些,公民參與的過程應(yīng)該是個(gè)人能力的綜合體現(xiàn)。

2.知識(shí)結(jié)構(gòu)

社會(huì)保障學(xué)本是一門專業(yè)性很強(qiáng)的學(xué)科,社會(huì)保障體系的建立更是一個(gè)涉及多個(gè)學(xué)科,涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的制度性建設(shè)過程。普通公民很難具備社會(huì)保障體系建立過程中所有的知識(shí),因此,在社會(huì)保障體系的建立過程中引入公民參與無(wú)疑給公民出了一道難題,怎樣解決這個(gè)問題既是擺在決策者面前的難題,也是公民所憂慮的問題。可以看出,公民具有的相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備是參與社會(huì)保障體系建立的重要條件。

3.意識(shí)結(jié)構(gòu)

公民個(gè)體對(duì)于公民參與社會(huì)保障體系建立有一個(gè)大致的認(rèn)知和判斷,能夠清楚認(rèn)清自己到底適合參與什么樣的項(xiàng)目與決策,公民對(duì)參與社會(huì)保障體系的建立有發(fā)自內(nèi)心的愿望,決不是本著“跟風(fēng)”“獲利”來(lái)實(shí)施參與行動(dòng),公民能夠自主自愿地參與。公民參與意識(shí)不是與生俱來(lái)的,具有一個(gè)意識(shí)養(yǎng)成的過程。

(二) 制度維度

公民參與過程需要公民自身的一些要求,同時(shí)也需要政府在制度方面予以完善。當(dāng)前我國(guó)公民參與缺乏的一個(gè)主要原因便是制度安排缺位,表現(xiàn)形式包括公民利益表達(dá)渠道不暢通,政府制度性的回應(yīng)方式也不完善等。于是政府就盡量減少公民參與的機(jī)會(huì),自行決策,形成了自上而下的權(quán)威性決策慣性,因此必須建立完善如聽證、政務(wù)公開、民意調(diào)查、協(xié)商談判、參與監(jiān)督等制度。公民參與社會(huì)保障體系建立的制度必須實(shí)現(xiàn)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)效化。首先,程序化是指能使公民參與作為社會(huì)保障體系建立中的必然環(huán)節(jié),比如,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定,試點(diǎn)區(qū)域的推行等都可以引入程序化的公民參與;第二是,標(biāo)準(zhǔn)化,它則要求將公民參與以法律法規(guī)的形式加以確定,并對(duì)公民參與的各種具體細(xì)節(jié)按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求來(lái)確定,如每一次聽證會(huì)的參與人數(shù),以及各方代表的比例等;第三,實(shí)效化,就是要求參與制度對(duì)社會(huì)保障政策的制定或者實(shí)施的要有具體效果,不能只是停留著形式上,要用績(jī)效指標(biāo)和各種調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)測(cè)。

(三)技術(shù)維度

這里說的技術(shù)維度,不僅是指科學(xué)技術(shù),還指在公民參與過程中所采取的應(yīng)對(duì)措施。在社會(huì)保障體系的建立過程中,廣泛而不適宜的公民參與必將影響體系建立的效率,這就要求政府要本著大公無(wú)私的精神,認(rèn)真區(qū)分那些適宜公民的積極參與,那些應(yīng)該適當(dāng)參與,并劃分出適宜的參與范式,這一系列活動(dòng)的完成,必將體現(xiàn)相當(dāng)大的技術(shù)難度。如社會(huì)保障當(dāng)中的社保基金的投資渠道確定,各項(xiàng)投資比例的確定,收益獲取等,技術(shù)難度都非常高。如果讓沒有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人參與的話,勢(shì)必適得其反。對(duì)于有技術(shù)約束、規(guī)章約束、預(yù)算約束的不適合公民參與的政策過程,就可以讓政府自主決策,同時(shí)還有很多政策過程在要求公民參與的程度和方式上是不同的,從而有必要對(duì)各種政策問題進(jìn)行分析,總結(jié)出更加適合公民參與社保政策制定和實(shí)施的范圍和方式。因此,諸如參與項(xiàng)目、參與人群、參與范圍,參與程度、參與方式等都需要從技術(shù)層面上加以確定。

四、公民參與社會(huì)保障體系建立過程的特殊表現(xiàn)性

公民參與社會(huì)保障體系的建立與參與其他的公共政策制定存在著很多共性的問題,但也會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)保障體系的特有問題,使公民參與的過程與其它的公共政策制定過程產(chǎn)生一些特殊的表現(xiàn)形式,

(一)專業(yè)深刻性

公民參與的專業(yè)深刻性是與社會(huì)保障本身的專業(yè)性相適應(yīng)的,社會(huì)保障體系的建立涉及到社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利四個(gè)方面,城鄉(xiāng)差距問題,東中西經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問難,繳費(fèi)率確定問題,社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)問題,覆蓋率測(cè)算問題,未來(lái)收入支出精算問題,各種問題都有其專業(yè)性。所以,公民參與社會(huì)保障體系建立的過程中必然體現(xiàn)出專業(yè)的深刻性,在一定程度上也就要求參與社會(huì)保障體系建立的公民應(yīng)該具有相關(guān)專業(yè)的知識(shí)。

(二)時(shí)間緊迫性

“十一五”規(guī)劃與“十七大”報(bào)告都指出,要盡快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。中國(guó)的社會(huì)保障體系雖然從新中國(guó)成立便開始發(fā)展,但是真正走上正軌還是近些年的事情,現(xiàn)在又需要在全中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的全覆蓋,勢(shì)必會(huì)給社會(huì)保障體系的構(gòu)建者很大的壓力,同時(shí)公民參與也會(huì)面臨時(shí)間緊,任務(wù)重的問題。

(三)內(nèi)容廣泛性

內(nèi)容的廣泛性,專業(yè)的深刻性是相聯(lián)系的,現(xiàn)在建立的社會(huì)保障體系,不只涵蓋四個(gè)主要方面,還要發(fā)展慈善事業(yè),商業(yè)保險(xiǎn),發(fā)揚(yáng)人道主義精神,發(fā)展殘疾人事業(yè),加強(qiáng)老齡工作,強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)工作,健全廉租住房制度,加快解決城市低收入家庭住房困難等。所有這些項(xiàng)目要跟實(shí)際的民眾需求相配合,還涉及到財(cái)政的可持續(xù)性等問題。監(jiān)督的深度、廣度以及監(jiān)督的具體辦法都應(yīng)當(dāng)更加寬闊,或者有更強(qiáng)更多的手段。參與社會(huì)保障體系建立的范圍還包括對(duì)其進(jìn)行管理、監(jiān)督、評(píng)估、立法等。

(四)社會(huì)適應(yīng)性

公民參與社會(huì)保障體系建立是否符合社會(huì)成員的需求,是否能夠推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面向前發(fā)展,是否能夠針對(duì)不同的地區(qū)實(shí)行有差別的統(tǒng)一的社會(huì)保障政策,這些都是公民參與社會(huì)保障體系建立的結(jié)果反映。因此,在公民參與過程中,要始終以社會(huì)適應(yīng)為目標(biāo),不能使公民參與流于形式。社會(huì)的回應(yīng),經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民的滿意才是最終衡量的目標(biāo)。

注釋:

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