美國特殊教育政策的演變及新動(dòng)向

馮　剛

[摘 要] 特殊教育事業(yè)的發(fā)展離不開相應(yīng)的政策支持,美國特殊教育政策在歷史演變過程中對(duì)特教事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的推動(dòng)作用。政策方面的傾斜給美國特殊教育事業(yè)注入了充足的養(yǎng)分。近年來,我國特殊教育事業(yè)獲得了較好發(fā)展,但也存在諸如資金投入不足、籌資渠道單一、師資匱乏、從業(yè)教師壓力大等客觀問題。本文試圖通過分析美國特殊教育政策的演變過程,探析美國特殊教育政策的特點(diǎn),以期為我國特殊教育發(fā)展有些許啟示。

[關(guān)鍵詞] 特殊教育;政策演變;演變歷程;演變特點(diǎn);新動(dòng)向

[中圖分類號(hào)] G769.20 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-1128(2009)08-0023-04

殘疾人需要得到他人更多的關(guān)注、幫助和支持,他們接受教育的狀況與他們的生活質(zhì)量密切相關(guān)。同時(shí),殘疾人所接受的特殊教育服務(wù)狀況也可以體現(xiàn)出他們生活所在地公益事業(yè)的發(fā)展水平。二戰(zhàn)后,尤其是20世紀(jì)70年代以來,美國特殊教育事業(yè)逐漸發(fā)展和完善,這與美國政府特殊教育政策的演變與完善也密切相關(guān)。

一、美國特殊教育政策的演變歷程

法律作為政策制定的依據(jù),是政府政策取向的真實(shí)反映。而法律條款中的內(nèi)容往往是政策核心精神,乃政策的剛性表現(xiàn)形式。在過去幾十年中,美國特殊教育政策經(jīng)歷了一段不平凡的演變歷程,集中體現(xiàn)在特殊教育法規(guī)的演變過程中。

20世紀(jì)五六十年代,在“教育平等”呼聲的壓力下,美國國會(huì)希望通過制定和實(shí)施聯(lián)邦法律保障和促進(jìn)殘疾人教育的發(fā)展。①在此基礎(chǔ)上,美國國會(huì)于1975年通過了名為《所有殘疾兒童教育法》(Education for All Handicapped Children Act)的法令。這一教育法有六項(xiàng)要求:一是無條件地提供免費(fèi)而適合的公立教育(A Free and Appropriate Public Education,FAPE),這項(xiàng)要求闡述了政府對(duì)特殊教育所需擔(dān)負(fù)的職責(zé),亦即政府應(yīng)該無條件地為所有需要接受教育的殘疾人提供免費(fèi)而適合的公立教育;二是最低限制環(huán)境(Least RestrictiveEnvironment),要求學(xué)校的設(shè)施應(yīng)該符合殘疾人的生活要求,盡量消除和改善可能會(huì)對(duì)殘疾人造成不必要限制的環(huán)境設(shè)施;三是個(gè)性化的教育計(jì)劃(An Individual Education Program,IEP),要求家長和教師要根據(jù)殘疾學(xué)生的現(xiàn)有學(xué)習(xí)水平和學(xué)習(xí)潛力制定切實(shí)可行的教育計(jì)劃;四是正當(dāng)程序保護(hù)(Due Process Procedures),闡述了殘疾人的父母或監(jiān)護(hù)人所擁有的權(quán)利,他們有權(quán)通過正當(dāng)程序?qū)埣踩藢?shí)施保護(hù);五是非歧視評(píng)估(Nondis criminatory Evaluation )要求各團(tuán)體或個(gè)人在對(duì)殘疾人進(jìn)行各項(xiàng)評(píng)估時(shí)不能有任何種族、語言和文化等方面的歧視,評(píng)估項(xiàng)目的設(shè)計(jì)必須要能充分反映殘疾人身心發(fā)展的各項(xiàng)缺陷和潛能;六是家長參與(Parental Participation),要求家長要積極參與殘疾人的教育決策、教育計(jì)劃和教育過程。從上述各項(xiàng)要求可以看出,這時(shí)期的特殊教育政策系屬相對(duì)泛化的一般要求。

為進(jìn)一步完善該法,1986年美國國會(huì)對(duì)《所有殘疾兒童教育法》進(jìn)行了修訂。修訂案要求從1991-1992學(xué)年起,各州必須為3~5歲兒童提供免費(fèi)而適合的公立教育,不照辦的州,聯(lián)邦政府將停止下?lián)芙?jīng)費(fèi)到相關(guān)機(jī)構(gòu)。1990年,美國再次對(duì)該法進(jìn)行修訂,并將其更名為《殘疾人教育法》(Individuals with Disabilities Education Act,IDEA)。此次修訂改變了以往對(duì)服務(wù)對(duì)象的稱謂,用individuals(個(gè)體、個(gè)人)代替了children(兒童)。這種稱謂上的改變反映了特殊教育政策關(guān)注對(duì)象的擴(kuò)大,特殊教育政策覆蓋面的延伸,從殘疾兒童擴(kuò)大到不論年齡大小的所有殘疾人。此外,用disabilities(意思較為中性)代替了handicapped(有貶義意味),這種稱謂變化反映的是政策制定者對(duì)殘疾人態(tài)度的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)出政策制定者對(duì)殘疾人群體人性的尊重。這對(duì)全社會(huì)都具有較強(qiáng)的指引性和導(dǎo)向性。從前述內(nèi)容可以看出,這一時(shí)期的教育政策力度比較大,剛性強(qiáng)度有所增加。

1997年,美國國會(huì)對(duì)《殘疾人教育法》部分內(nèi)容進(jìn)行了修改,修訂后的法律更加注重對(duì)殘疾人的教育權(quán)益保護(hù),殘疾學(xué)生如果違反校紀(jì)校規(guī)或法律,學(xué)校不得隨意令其停學(xué)或開除;更加關(guān)注殘疾人的學(xué)習(xí)成績和個(gè)人成長計(jì)劃,要求為殘疾人制定具有針對(duì)性的個(gè)別性教育計(jì)劃;更強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾人學(xué)習(xí)潛能的挖掘和培養(yǎng),要求教師和家人提高對(duì)殘疾人的期望值,培養(yǎng)他們的自信心。從《殘疾人教育法》此次修訂的內(nèi)容來看,這一時(shí)期的特殊教育政策對(duì)殘疾人頗具保護(hù)性和針對(duì)性。

2004年,美國國會(huì)第四次修訂該法,并將其更名為《2004年殘疾人教育促進(jìn)法》( Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004 )。這次修訂注重對(duì)特殊教育撥款的保障,以推進(jìn)特殊教育的發(fā)展,進(jìn)而真正促進(jìn)殘疾人的發(fā)展。

美國國會(huì)多次修訂殘疾人教育法,不僅反映出美國特殊教育政策的演變軌跡,也反映出美國立法機(jī)構(gòu)對(duì)特殊教育的高度重視,充分考慮殘疾人的學(xué)習(xí)需要和成長需要,注重保護(hù)殘疾人的教育權(quán)益。逐漸完善的特殊教育法不僅反映出美國特殊教育政策取向的變化,客觀上也為美國特殊教育政策提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律后盾。在政策演變的歷程中,一些核心的政策理念并沒有發(fā)生改變。這些理念包括:確保所有殘疾兒童都能接受免費(fèi)的、合適的公立教育,強(qiáng)調(diào)特殊教育和與之相關(guān)的服務(wù)要滿足殘疾兒童的需要;確保殘疾兒童及其父母或監(jiān)護(hù)人的權(quán)利受到保護(hù);幫助州和地方政府為所有殘疾兒童提供教育做好準(zhǔn)備;評(píng)估并確保為殘疾兒童所做出的努力的有效性等。

二、美國特殊教育政策的演變特點(diǎn)

從美國特殊教育的剛性政策的演變過程以及歷次轉(zhuǎn)變的重心來看,我們不難發(fā)現(xiàn)其政策服務(wù)的殘疾人對(duì)象在逐漸增加,服務(wù)的廣泛性在不斷延伸;其政策配套資金越來越來充裕,資金保障性在不斷提高;其政策內(nèi)容在不斷完善,政策內(nèi)容針對(duì)性在不斷增強(qiáng),呈現(xiàn)出服務(wù)對(duì)象納入性加寬、資金保障性提高、內(nèi)容針對(duì)性增強(qiáng)等特點(diǎn)。

1.服務(wù)對(duì)象范圍逐步放寬

1975年美國國會(huì)制定了名為《所有殘疾兒童教育法》的旨在保護(hù)殘疾兒童接受權(quán)力的法律。為了改變殘疾嬰幼兒的教育狀況,美國國會(huì)于1986年對(duì)《所有殘疾兒童教育法》進(jìn)行了修訂。修訂案確定了獎(jiǎng)勵(lì)津貼計(jì)劃,鼓勵(lì)各州為0~2歲患有發(fā)展遲緩或殘疾的嬰幼兒提供早期干預(yù)服務(wù),這種服務(wù)在全州范圍內(nèi)實(shí)施,必須是全面的、配套的、多學(xué)科的、跨部門的,這種鼓勵(lì)表現(xiàn)在對(duì)那些為所有殘疾嬰幼兒提供服務(wù)的州,聯(lián)邦給予的獎(jiǎng)勵(lì)金額逐漸增長。②《所有殘疾兒童教育法》的修正案使服務(wù)對(duì)象由殘疾兒童擴(kuò)展到殘疾嬰兒和幼兒,這表明特殊教育政策服務(wù)的對(duì)象明顯增多。1990年再次對(duì)《所有殘疾兒童教育法》進(jìn)行修訂,并將法律名稱更改為《殘疾人教育法》。從法律的名稱上我們就可以明顯看出其針對(duì)人群更廣,由嬰幼兒轉(zhuǎn)變?yōu)樗袣埣踩?。這使特殊教育政策服務(wù)對(duì)象更具全納性。

2.資金保障性逐步提高

“零拒絕”(Zero Reject)原則是《所有殘疾兒童教育法》中的幾大原則之一。這條原則規(guī)定,學(xué)校不得拒絕任何一個(gè)殘疾兒童入學(xué),公立學(xué)校必須向所有殘疾兒童提供免費(fèi)而適當(dāng)?shù)慕逃?。也就是說,學(xué)校不得向殘疾兒童的家長收取費(fèi)用,而且向殘疾兒童提供的教育應(yīng)該具有一定的針對(duì)性,要適合殘疾兒童身心發(fā)展的特點(diǎn)。但這一法律并沒有說明由誰來承當(dāng)向殘疾兒童提供免費(fèi)教育的資金。可見,這個(gè)時(shí)期的特殊教育政策中只明確了特殊教育事業(yè)的受益群體,而沒有明確特殊教育的出資主體,因此特殊教育事業(yè)發(fā)展所需的資金并不一定有保障。1986年通過《所有殘疾兒童教育法》修正案,要求從1991-1992學(xué)年開始,各州必須為所有3~5歲的學(xué)前殘疾兒童提供免費(fèi)及合適的公立教育,否則,它們將失去劃撥給學(xué)前殘疾兒童的聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)。③從修正案的要求來看,聯(lián)邦政府向各州下?lián)芴厥饨逃璧牟糠仲Y金。除此之外,聯(lián)邦政府獎(jiǎng)勵(lì)各州發(fā)展嬰幼兒的金額也逐漸提高,這有助于調(diào)動(dòng)各州支持和注重特殊教育事業(yè)發(fā)展的積極性。較之70年代的特教政策,這一時(shí)期的特教政策資金保障性更強(qiáng)?！?004年殘疾人教育促進(jìn)法》又一次進(jìn)行了修訂,這次修訂的主題之一就是增加強(qiáng)制性的資金補(bǔ)助,該法規(guī)定,聯(lián)邦對(duì)殘疾學(xué)生的資助將大幅度增加,除了聯(lián)邦政府對(duì)州的教育撥款外,在教育輔助技術(shù)、人員安排以及對(duì)幼兒和學(xué)習(xí)家庭等項(xiàng)目上的資助上亦有較大幅度的提高,分別提高33%、9%和8%。④由此可見,美國特殊教育政策的資金保障性不斷提升。

3. 內(nèi)容針對(duì)性逐步增強(qiáng)

1975年《所有殘疾兒童教育法》的內(nèi)容將特殊教育政策引領(lǐng)向普遍性問題,如特殊教育的原則、目的、對(duì)殘疾兒童的概念的界定等。1986年《所有殘疾兒童教育法》修正案,將這一時(shí)期的美國特殊教育政策重點(diǎn)指向?qū)W前殘疾兒童的教育問題。而1997年《殘疾人教育法》修正案,將特殊教育政策的焦點(diǎn)引向了殘疾學(xué)生違紀(jì)處理、殘疾學(xué)生的個(gè)別教育計(jì)劃和殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)成績。《2004年殘疾人教育促進(jìn)法》將特殊教育政策的針對(duì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了資金補(bǔ)助和違紀(jì)兩個(gè)問題。由此不難看出,美國特殊教育政策的針對(duì)性不斷增強(qiáng)。

三、美國特殊教育政策的新動(dòng)向

2008年下半年以來的全球金融危機(jī)不僅給美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域造成了巨大的影響,對(duì)教育領(lǐng)域也帶來了不小的沖擊。為盡快克服金融危機(jī)造成的不利影響,今年2月17日新任總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2009年美國復(fù)蘇與再投資法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)⑤,以期通過投資來刺激經(jīng)濟(jì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高各項(xiàng)福利,進(jìn)而創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),走出金融危機(jī)困境。該投資法計(jì)劃在未來2~3年內(nèi)在多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)投資,在教育領(lǐng)域的政策性投資約1000億美元。

在投資法的推動(dòng)下,美國政府對(duì)特殊教育事業(yè)給予了極大的政策支持,特殊教育系屬重點(diǎn)注資的教育項(xiàng)目。由此特殊教育事業(yè)將獲得大量的政策性資金。這些資金涵蓋三個(gè)部分,113億美元發(fā)放到各州;4億美元發(fā)放到學(xué)前教育機(jī)構(gòu);5億美元發(fā)放給孤兒和貧困家庭。⑥這些資金通過各州教育管理部門和地方教育管理部門發(fā)放。前期資金已于四月初到位,其余資金將于今年秋季學(xué)期發(fā)放。這些資金用于改善殘疾兒童的學(xué)習(xí)環(huán)境,豐富特殊教育各種學(xué)習(xí)資源,促使各州及各地特殊教育管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)幫助滿足殘疾人的學(xué)習(xí)愿望,為他們繼續(xù)學(xué)習(xí)及工作與獨(dú)立生活做準(zhǔn)備。⑦美國教育部要求各州和各地特殊教育機(jī)構(gòu)為殘疾人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù),努力提高嬰兒、兒童、孤兒的學(xué)習(xí)效果和經(jīng)濟(jì)狀況。這樣的政策性資助為特殊教育事業(yè)發(fā)展注入了足夠的養(yǎng)分,強(qiáng)化了美國特殊教育事業(yè)軟硬件設(shè)施,勢必推動(dòng)其特殊教育事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

四、啟 示

伴隨著特殊教育法修訂與完善,美國特殊教育政策的演變與發(fā)展為美國特殊教育事業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)和保障。今年2月出臺(tái)的《2009年美國復(fù)蘇與再投資法》,推動(dòng)了對(duì)特殊教育的注資,而這次注資量則充分顯示了美國政府對(duì)特殊教育的關(guān)注度與支持度。改革開放30年來中國的特殊教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就,⑧但與其他一些國家相比還存在一定的差距。為進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育發(fā)展,針對(duì)存在的差距,我國在制定與推行特殊教育政策時(shí)需要關(guān)注以下事項(xiàng)。

第一,健全特殊教育法律制度,為政策的制定和執(zhí)行提供法律依據(jù)和強(qiáng)有力保障。美國特殊教育事業(yè)的發(fā)展除了政府支持和重視之外,根本的還是有法律保障。美國特殊教育法的制定和修訂使這種保障不斷增強(qiáng),不斷完善。在我國,盡管1994年國務(wù)院出臺(tái)了規(guī)范特殊教育活動(dòng)的專門性法規(guī)——《殘疾人教育條例》,但由于其本身立法層次低,實(shí)踐中未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。⑨與美國以憲法、法律、法規(guī)和判例法四種來源為特殊教育法作支撐的法律制度相比,我國特殊教育法律制度略顯單薄。此外,我國現(xiàn)有的相關(guān)條例中,也存在一些不足,即立法內(nèi)容的規(guī)定往往停留在宏觀的層面上,沒有對(duì)特殊教育的具體問題做出具體法律規(guī)定,且條款原則性的內(nèi)容較多,實(shí)際的可操作性不強(qiáng),這嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威。⑩ 而諸如《中華人民共和國殘疾人保障法》第21條規(guī)定的“國家鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué),捐資助學(xué)”及《殘疾人教育條例》第9條規(guī)定的“社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持殘疾人教育事業(yè)”等一些法律條款中的內(nèi)容號(hào)召性和鼓勵(lì)性偏強(qiáng),這使法律顯得“剛性”不足。這些都與法律自身應(yīng)具備操作性和強(qiáng)制性的要求相背離。因而,在推出新政策的同時(shí)也要近一步完善與特殊教育相關(guān)的法律,以保障特殊教育的發(fā)展。

第二,完善特殊教育撥款制度和籌資渠道,為特殊教育發(fā)展提供資金保障。與美國動(dòng)輒百億投資撥款及多渠道籌資相比,我國的特殊教育資金來源顯得“渠道”單一,“渠水”枯竭。雖然我國特殊教育投入的絕對(duì)數(shù)額呈逐年增長趨勢,但這并不能說明在整個(gè)教育系統(tǒng)中殘疾人的教育狀況得到了根本性的改觀。{11}此外,由于自然條件的不同和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展速度各異,各個(gè)地區(qū)特殊教育事業(yè)的發(fā)展并不一致,地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距客觀存在。{12}這種地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入方面。因而,拓寬籌資渠道,完善撥款制度,撥款時(shí)適當(dāng)向落后地區(qū)傾斜,才能促進(jìn)特殊教育事業(yè)穩(wěn)定而平衡地發(fā)展。

第三,培養(yǎng)更多的優(yōu)秀教師,降低特教教師的工作壓力。目前,我國特殊教育教師方面,面臨著嚴(yán)重的困境。這種困境主要表現(xiàn)在,合格教師供給量與需求量的矛盾、地域不平衡、崗位不平衡等方面。這種師資短缺不僅給特殊教育發(fā)展帶來很大的困難,也給正在從事特殊教育事業(yè)的教職人員巨大的壓力。這種壓力最明顯地體現(xiàn)在學(xué)生管教、家長合作和工作負(fù)荷等方面。因此,只有培養(yǎng)更多合格的特殊教育教師,才能滿足各地特殊教育的實(shí)際需求;只有更多地關(guān)注特殊教育任職教師的社會(huì)地位、福利待遇、身心健康,才能促進(jìn)特殊教育事業(yè)健康發(fā)展。

注釋

①②③④楊柳:《美國殘疾人教育法探析》[J],《比較教育研究》,2008年第6期

⑤Taking on Education[EB/OL] http://www.whitehouse.gov/blog/09/03/10

⑥ ⑦American Recovery and Reinvestment Act of 2009:IDEA Recovery Funds for Services to Children and Youth with Disabilities [EB/OL] http://www.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/idea.html

⑧張沖:《 以人為本,樹立中國大特殊教育理念—孟萬金教授創(chuàng)立“人本特教”的里程碑意義》[J], 《中國特殊教育》,2008年第9期,第4-7頁

⑨⑩李繼綱:《美國特殊教育立法對(duì)及我國的啟示》[J],《中國特殊教育》,2008年第8期

{11}龐文,伊海潔: 《我國特殊教育經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)據(jù)分析與討論》[J],《中國特殊教育》,2008年第12期

{12}徐富明:《中小學(xué)教師的工作壓力現(xiàn)狀及其與職業(yè)倦怠的關(guān)系》[J],《中國臨床心理學(xué)》,2003年第3期

作者單位 西南大學(xué)教育學(xué)院

(責(zé)任編輯 王永康)