農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的對(duì)比和建議

史錦華

我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在1992年,由民政部在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》。該方案的主要做法是:以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體補(bǔ)助為輔,國家政策扶持;采取個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)模式,個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下。然而,從個(gè)人賬戶基金積累制模式多年來的實(shí)行效果來看,由于以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主,政府實(shí)際的支付力度有限,導(dǎo)致我國農(nóng)保制度出現(xiàn)了保障水平低、覆蓋面小、共濟(jì)性差、制度上不穩(wěn)定、資金保值困難等多方面的問題,甚至在有些地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)依然無法發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)保障功能。因此,本文通過對(duì)世界上現(xiàn)存的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集方式進(jìn)行對(duì)比,并剖析影響我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的多方面因素,得出我國應(yīng)堅(jiān)持完全累進(jìn)制的結(jié)論。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式比較

現(xiàn)收現(xiàn)付制籌集模式

現(xiàn)收現(xiàn)付制度貫徹的基本原則是基金的“收支平衡”。根據(jù)當(dāng)年保障支出的需要來籌措保障資金,以近期內(nèi)橫向收支平衡原則為指導(dǎo)籌集資金的社會(huì)保障基金運(yùn)行模式。 現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大優(yōu)點(diǎn)在于能使各代人的福利狀況改善,且政府的負(fù)擔(dān)較輕。具體體現(xiàn)在四方面。第一,實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移。即由在職職工為上一代支付養(yǎng)老金,而自己的養(yǎng)老金則由下一代支付。第二,現(xiàn)收現(xiàn)付制在一定時(shí)間段內(nèi)的收支方面具有較強(qiáng)的靈活性。第三,收入均等化。根據(jù)統(tǒng)一的退休條件決定退休待遇,退休者之間人人平等,并且能夠?qū)崿F(xiàn)代際之間和同一代人之間收入的再分配。第四,管理簡(jiǎn)單?，F(xiàn)收現(xiàn)付制不存在基金的運(yùn)行和保值增值問題。 同時(shí),現(xiàn)收現(xiàn)付制度也存在一定的缺陷。第一,人口結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制產(chǎn)生重大影響(如表1所示)。人們的退休年齡提前、出生率不斷下降、人口老齡化等不確定性因素,均會(huì)給現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來風(fēng)險(xiǎn)。第二,現(xiàn)收現(xiàn)付制不能隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況而自動(dòng)調(diào)節(jié)。因退休金具有待遇支出剛性,在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)可以提高退休待遇,在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)卻不能降低退休待遇,會(huì)出現(xiàn)繳費(fèi)比例不協(xié)調(diào)、資金籌集困難等問題。第三,現(xiàn)收現(xiàn)付制存在不公平的問題。引入現(xiàn)收現(xiàn)付制時(shí),最早退休的工人不用付出代價(jià)就可以得到好處;在擴(kuò)張現(xiàn)收現(xiàn)付制時(shí),即將退休工人則付出少而收益多。

完全基金積累制模式

完全基金積累制不同于現(xiàn)收現(xiàn)付制,它是一種以遠(yuǎn)期縱向平衡為原則的籌資模式。要求在預(yù)期未來養(yǎng)老保險(xiǎn)需求的基礎(chǔ)上,確定一個(gè)可以保證在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)收支平衡的總收費(fèi)率,將費(fèi)用分?jǐn)偟奖ｋU(xiǎn)對(duì)象的整個(gè)投保期,使勞動(dòng)者在工作期間把一部分勞動(dòng)收入交給一個(gè)集中的可用于投資的基金。類似于個(gè)人銀行存款,具有較強(qiáng)的儲(chǔ)蓄功能。

完全基金積累制的優(yōu)點(diǎn)是:第一,以收定支,在職時(shí)完全積累,退休后按月支付,支付水平取決于過去的積累數(shù)額;第二,激勵(lì)繳費(fèi),由于支付水平與本人在職時(shí)的工資和繳費(fèi)直接相關(guān),個(gè)人有繳費(fèi)積極性;第三,強(qiáng)制儲(chǔ)蓄,使個(gè)人一生的收入和消費(fèi)均等化,能夠?qū)崿F(xiàn)自我保障,不會(huì)引起代際沖突;第四,堅(jiān)持效率優(yōu)先原則,有利于資本市場(chǎng)的發(fā)育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

完全基金積累制的缺點(diǎn)主要有:第一,與現(xiàn)收現(xiàn)付制一樣,基金積累制同樣無法應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化的養(yǎng)老金支付的財(cái)政危機(jī);第二,基金積累制對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、通貨膨脹的承受能力十分脆弱,易遭到基金貶值的影響和威脅;第三,要使基金保值增值,就須使其應(yīng)對(duì)資本市場(chǎng)中的高風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)需要專業(yè)人士進(jìn)行操作,也就造成了基金的運(yùn)作費(fèi)用較高;第四,基金積累制極易發(fā)生一個(gè)困境:即越是收入低的人群凈收益就越低,因而擴(kuò)大了老年人間的收入分配差距,不利于再分配的公平。

部分基金積累制模式

部分基金積累制即在現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制在實(shí)際運(yùn)行中都出現(xiàn)問題后而產(chǎn)生的界于兩者之間的資金籌集方式。即在滿足一定的支出需要的前提下,留出一定的儲(chǔ)蓄以適應(yīng)未來的支出需求。這種模式最大的問題是難以合理地確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以及籌集到的資金在滿足現(xiàn)時(shí)需要之后,究竟留出多少儲(chǔ)備才能適應(yīng)未來的需要的問題。這種模式雖然在理論上能夠解決諸多問題,然而在實(shí)踐中卻很難實(shí)現(xiàn)。

三種模式的綜合評(píng)析

由于部分基金制在實(shí)踐中不易操作,這里主要評(píng)析現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全基金積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集模式(如表2)。

在以上兩種模式的比較中,經(jīng)濟(jì)學(xué)界大都借助于薩繆爾森疊代模型來分析和論證?，F(xiàn)收現(xiàn)付制雖然不能取得金融投資收益,但卻可以取得“生物收益”,其“生物收益率”的數(shù)值約等于人口增長率和工資增長率之和。1966年,亨利?艾倫在薩繆爾森提出生物收益率概念的基礎(chǔ)上指出:當(dāng)人口增長率和工資增長率之和大于市場(chǎng)實(shí)際利息率時(shí),現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才是可取的,因?yàn)樵谶@種情況下,現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以代替帕累托最優(yōu);從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資角度看,由于這時(shí)它的“生物收益率”高于市場(chǎng)利息率,所以也優(yōu)于基金式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,后來人們把這一條件稱為“艾倫條件”。就我國目前農(nóng)村的人口增長率、工資率以及市場(chǎng)實(shí)際利息率的情況看,我國農(nóng)村是滿足適行現(xiàn)收現(xiàn)付制的條件的,那么,這是否意味著我國一定要選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制呢?如果要得出合理答案,就需要探討影響我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的影響因素。

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的影響因素

農(nóng)民收入偏低

從我國目前的情況看,農(nóng)民的收入是影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的主要因素。農(nóng)民的收入越高,他承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的能力就越大,能承擔(dān)的金額也越多,政府以及其他組織的負(fù)擔(dān)就相對(duì)較小。而我國目前的現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)民的收入仍然較低,無法繳納足額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金,而政府的補(bǔ)貼在很多情況下又不到位,這就在一定程度上限制了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

農(nóng)村人口老齡化加劇

我國是一個(gè)典型的“未富先老”國家。目前我國60周歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.53億,老齡化率為11.6%。老年人口基數(shù)增大,高齡老人比例高,“空巢”家庭日益增多,家庭養(yǎng)老功能弱化,是目前我國老齡工作面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。據(jù)預(yù)測(cè),到2050年,我國65歲及以上人口比例將上升到23%,高出當(dāng)時(shí)世界平均水平7個(gè)百分點(diǎn)、發(fā)展中國家9個(gè)百分點(diǎn),步入超高齡化國家行列。

農(nóng)民的傳統(tǒng)養(yǎng)老思想

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國已經(jīng)運(yùn)行了十余年,然而從效果上看,作用仍相當(dāng)有限,這在一定程度上與我國傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老等思想不無關(guān)系。農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不感興趣,參加的人數(shù)自然就少,那么能從中獲益的人自然就更少。而且,目前的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,保費(fèi)大多由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān),政府出資非常有限,農(nóng)民沒有從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中嘗到甜頭,自然參加的人也不會(huì)多,這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)。農(nóng)民的養(yǎng)老思想工作做不好,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得不到很好的宣傳和落實(shí),那么即使資金籌集模式再適合社會(huì)的發(fā)展,也無法取得良好的效果。

城鄉(xiāng)的差異

由于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的存在,城市人口與農(nóng)民在生活方式上存在比較大的差異,這決定了他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同需求,也同樣決定了至少在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)我國城鄉(xiāng)不能適用相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

綜合以上因素,筆者認(rèn)為在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇,目前最好是完全積累制。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集上仍應(yīng)堅(jiān)持“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和國家扶持”相結(jié)合原則,繼續(xù)堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式,資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶,在戶口遷移等情況下可以退保或轉(zhuǎn)保。這不僅有利于保證農(nóng)民自主性,也有利于確保該制度運(yùn)行的靈活性。同時(shí),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集基金方式應(yīng)為個(gè)人自我平衡方式,即個(gè)人按一定數(shù)額積累資金,到一定年齡后按積累額支取。從另一角度看,這也是一種繳費(fèi)限定型——支取總額不能超過個(gè)人積累額(包括利息收入)。 從實(shí)質(zhì)上看,個(gè)人賬戶完全積累模式實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄,而社會(huì)保險(xiǎn)的色彩比較淡,因此它存在固有缺陷,主要表現(xiàn)在:第一,它既沒有代際間的調(diào)劑,也沒有同代不同收入者之間的調(diào)劑,只有個(gè)人自助性;第二,由于是一種資金積累制,在積累期間,一方面聚集了一筆資金,同時(shí),通貨膨脹卻在另一方面蠶食掉一部分資金,使養(yǎng)老金的價(jià)值大打折扣;第三,這種養(yǎng)老保險(xiǎn)方式解決的是“未來老年人”的收入保障問題,但對(duì)當(dāng)前的老年人卻無能為力;最后,這種模式不利于未來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接。因此,有必要采取相關(guān)措施彌補(bǔ)完全基金積累制的不足。

完善完全基金積累制籌集模式的相關(guān)措施建議

確立最低養(yǎng)老金制度的補(bǔ)貼數(shù)額

目前,我國不同繳費(fèi)水平下領(lǐng)取養(yǎng)老費(fèi)的數(shù)額不同(如表3所示)。2009年中央一號(hào)文件明確提出:抓緊制定指導(dǎo)性意見,建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)文件精神,確立農(nóng)民最低養(yǎng)老制度最急需的是要明確由政府補(bǔ)貼農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的數(shù)額,以減少通貨膨脹、人口老齡化等因素對(duì)完全基金積累制籌集模式的沖擊。政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行資金補(bǔ)貼后,強(qiáng)化了政府的功能定位,明確了“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的實(shí)施原則。通過建立政府補(bǔ)貼制度后,各級(jí)政府財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金對(duì)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民參保,真正實(shí)現(xiàn)了個(gè)人、集體和政府三方分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的籌資機(jī)制。

實(shí)行以“糧食換保障”

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,糧食是農(nóng)民最主要和最穩(wěn)定的收入來源。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上,可以采取以糧食換保障的形式。采用這種形式,不需要農(nóng)民繳納貨幣性的保險(xiǎn)費(fèi),在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),同時(shí),還可以在一定程度上解決糧食問題,達(dá)到了一舉兩得的功效。在糧食主產(chǎn)區(qū),實(shí)行用糧食代替現(xiàn)金繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),可以進(jìn)一步改善現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策,將原來對(duì)糧食流通環(huán)節(jié)提供的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給參加“糧食換保障”的農(nóng)民支付保險(xiǎn)費(fèi),不僅可以刺激農(nóng)民種糧的積極性,擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源,而且還可通過這樣一種制度創(chuàng)新,將農(nóng)民補(bǔ)貼方式、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與糧食流通體制改革、糧食安全機(jī)制的重建、農(nóng)村基層組織職能轉(zhuǎn)換有機(jī)結(jié)合起來。

增加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的靈活度

我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,貧富差距較大,這種現(xiàn)象在農(nóng)村體現(xiàn)得尤為突出,即東部沿海地區(qū)農(nóng)村依靠有利的地理位置和國家相關(guān)政策的扶持,生活相對(duì)富裕;而西部的農(nóng)村則大多相對(duì)落后,甚至有相當(dāng)數(shù)量的偏遠(yuǎn)農(nóng)村溫飽問題尚待解決。這一實(shí)際情況就決定了我國目前還不能實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集制度,而要根據(jù)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特點(diǎn),如農(nóng)民的人均收入水平、物價(jià)指數(shù)以及生活消費(fèi)指數(shù)等相關(guān)指標(biāo)等,對(duì)政策進(jìn)行一定程度的調(diào)整?？梢钥紤]對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,政府補(bǔ)貼相對(duì)少一些,主要由農(nóng)民自身支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金,而對(duì)西部落后地區(qū),國家就應(yīng)加大補(bǔ)貼程度,投入更多的資金,保障農(nóng)民的根本生存需要。

把社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合

總的看來,我國農(nóng)村目前仍以家庭養(yǎng)老為主要。家庭養(yǎng)老的觀念是中華民族千百年來形成的傳統(tǒng)思想,因此,現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立不能完全取代家庭養(yǎng)老,本著更好地保障和服務(wù)于老年人的生活目的,實(shí)現(xiàn)兩種養(yǎng)老方式的有機(jī)結(jié)合就顯得尤為重要。這樣,老年人不僅獲得了經(jīng)濟(jì)保障,而且從精神和心理上有所慰藉與寄托,使他們快樂安度晚年。

加快農(nóng)村發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距

農(nóng)民收入過低是制約農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的關(guān)鍵因素,為此,加快農(nóng)村發(fā)展,提高農(nóng)民收入顯得十分迫切。對(duì)此,國家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,加大對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入,不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,提高農(nóng)民收入,縮小農(nóng)村與城市的收入差距。在此同時(shí),保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有條不紊地發(fā)放,做好農(nóng)民的思想工作,逐步培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。