警惕信貸高增長(zhǎng)的親政府化

沈可挺　劉煜輝

自2008年第四季度以來(lái),針對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì),中央連續(xù)出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2008年11月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施,12月份中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從2008年11月份以來(lái),與積極的財(cái)政政策相配合,銀行信貸大幅增長(zhǎng)。現(xiàn)在看來(lái),這些經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施對(duì)于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)加速下滑的趨勢(shì),對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程,至關(guān)重要。

但是對(duì)于從2008年11月份以來(lái)新增信貸的快速增長(zhǎng)以及在此過(guò)程中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題,從研究的角度看,我們認(rèn)為應(yīng)該予以高度關(guān)注(參見(jiàn)圖1)。首先是中央政府與地方政府的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題,其次是信貸資金流向的親政府化趨勢(shì)以及中小企業(yè)貸款困難的問(wèn)題。這幾個(gè)問(wèn)題不僅關(guān)系到未來(lái)幾個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程,與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展更是息息相關(guān)。

中央與地方的政策協(xié)調(diào)

我們知道,在2004～2007年的這一輪宏觀調(diào)控過(guò)程中,針對(duì)地方政府?dāng)U張轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象,人們議論最多的就是地方政府在“政績(jī)驅(qū)動(dòng)”之下“攀比GDP增長(zhǎng)”、“地方與中央進(jìn)行政策博弈”的問(wèn)題。有鑒于此,實(shí)行綠色GDP核算,將環(huán)境保護(hù)、民意調(diào)查、安全生產(chǎn)等指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系,無(wú)疑都是深化干部人事制度改革,阻斷政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的必要舉措。但值得注意的是,地方政府?dāng)U張轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力可能并不僅僅源于“政績(jī)驅(qū)動(dòng)”。

地方政府總是具有突破預(yù)算約束限制、擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的沖動(dòng)。如果由于財(cái)稅體制方面的原因使得財(cái)政收入與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)狀況緊密相關(guān),那么地方政府就會(huì)有強(qiáng)烈的擴(kuò)張轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。地方政府?dāng)U張轄區(qū)經(jīng)濟(jì)可能是為了擴(kuò)充財(cái)力以提升對(duì)本地區(qū)的公共服務(wù)能力,比如改善本地區(qū)的基礎(chǔ)教育或公共衛(wèi)生條件;也可能是為了應(yīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政支出壓力增加的需要。另外,從管理主義理論的角度看,提升地方經(jīng)濟(jì)的影響力,比如提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的份額、使當(dāng)?shù)爻蔀槿珖?guó)乃至全球的行業(yè)領(lǐng)袖等等,也會(huì)對(duì)地方政府具有很強(qiáng)的誘惑力,這就好比企業(yè)管理者具有擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、提升企業(yè)影響力的強(qiáng)烈沖動(dòng)。這些動(dòng)機(jī)都不一定跟政績(jī)考核體系直接相關(guān)。

這就不難理解,地方與中央之間在經(jīng)濟(jì)管理職能和經(jīng)濟(jì)政策取向方面的明顯差異。地方政府的職責(zé)是在財(cái)政收支預(yù)算的約束下,保證本地公共服務(wù)的供給,維持本地經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展;而中央政府則需要承擔(dān)維持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的職責(zé)。從地方政府的角度看,維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定跟保證國(guó)防安全類似,都可以說(shuō)是中央政府提供的公共物品。因此,要求地方政府主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策甚至犧牲本地經(jīng)濟(jì)利益以保證宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,就相當(dāng)于要求私人企業(yè)和個(gè)人主動(dòng)地為社會(huì)提供公共物品。由于對(duì)地方政府而言這一選擇的成本和收益具有較大的不對(duì)稱性,因而很難形成有效的激勵(lì)強(qiáng)度。

實(shí)際上,地方政府總是更多地期望中央采取更為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,而不是通過(guò)緊縮性的宏觀調(diào)控政策抑制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,中央與地方在經(jīng)濟(jì)政策取向上就往往會(huì)出現(xiàn)這樣一種矛盾關(guān)系:在經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期,中央與地方比較容易步調(diào)一致,為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難而采取共同行動(dòng);但在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期,中央要采取緊縮政策,地方對(duì)此則會(huì)有所抵觸。應(yīng)該說(shuō),這種情況并非中國(guó)所獨(dú)有?？赡苁亲罱嗄觊g在中國(guó)表現(xiàn)得比較顯著。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特殊性主要在于,地方政府對(duì)于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的主導(dǎo)能力。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期,這種體制狀況的好處在于,中央和地方步調(diào)一致,決策和行動(dòng)較為迅速。但在經(jīng)濟(jì)高漲的時(shí)期,地方政府的這種主導(dǎo)能力會(huì)嚴(yán)重削弱中央宏觀調(diào)控政策的效力。特別是在金融生態(tài)環(huán)境相對(duì)較差的地區(qū),由于政治體制改革滯后、社會(huì)誠(chéng)信環(huán)境不健全等一系列制度性的原因,地方政府所掌握的土地、礦產(chǎn)等基本要素資源的控制權(quán)、以及對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)幾近絕

對(duì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)限,被許多銀行視作是最值得信賴的抵押物,地方政府只要對(duì)企業(yè)部門(mén)獲取資源使用權(quán)或市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)限的初始成本略作調(diào)整,就可以在很大程度上化解價(jià)格型的貨幣緊縮政策對(duì)企業(yè)投資的調(diào)控效果。

相比較于2004～2006年間經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期中央政府三令五申的宏觀調(diào)控政策,地方政府可能更加偏好于在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)衰退的形勢(shì)下可以全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)振興的過(guò)程。我們不難發(fā)現(xiàn),2008年11月9日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施和4萬(wàn)億政府投資計(jì)劃,而在隨后不到半個(gè)月的時(shí)間里,各地政府就提出了總額將近20萬(wàn)億的地方投資計(jì)劃,可見(jiàn)各地行動(dòng)之迅速。毫無(wú)疑問(wèn),當(dāng)前各地政府雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)投資計(jì)劃,以及新增信貸劇增并且主要投向政府主導(dǎo)的基建工程項(xiàng)目的現(xiàn)象,依然是這個(gè)體制背景下的產(chǎn)物。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,2009年1～2月份,中央項(xiàng)目投資1070億元,同比增長(zhǎng)40.3%;地方項(xiàng)目投資9206億元,增長(zhǎng)25.1%,中央項(xiàng)目投資增速大大高于地方總投資增速。在2009年第一季度中,中央政府投資仍然主導(dǎo)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng),數(shù)據(jù)顯示,2009年一季度中央項(xiàng)目投資2107億元,同比增長(zhǎng)30.4%;地方項(xiàng)目投資21455億元,增長(zhǎng)28.5%。但是到2009年4月份之后,這一形勢(shì)發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變:1～4月份中央項(xiàng)目投資3466億元,同比增長(zhǎng)29.3%,地方項(xiàng)目投資33617億元,增長(zhǎng)30.6%,地方項(xiàng)目投資增速超過(guò)中央項(xiàng)目;這種趨勢(shì)在2009年5月份顯得更加明顯,1～5月份中央項(xiàng)目

投資4734億元,同比增長(zhǎng)28.0%;地方項(xiàng)目投資48786億元,增長(zhǎng)33.4%(參見(jiàn)圖2)。

值得注意的是,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)衰退的背景下,中央出于刺激經(jīng)濟(jì)的需要,對(duì)地方投資沖動(dòng)的監(jiān)管力度必定會(huì)大大低于經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期。這就使地方政府比較容易利用手中掌握的自然資源或其他方面的行政影響力吸納金融資源。問(wèn)題在于,盡管到目前為止中央和地方之間似乎還沒(méi)有發(fā)生什么政策取向方面的分歧,但是可以預(yù)計(jì),一旦經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程開(kāi)始明朗化,地方過(guò)度投資的問(wèn)題和中央宏觀調(diào)控的壓力仍將逐步顯現(xiàn)。

在現(xiàn)有的體制框架下,一旦這種因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退而形成的中央與地方之間的短暫和諧關(guān)系由于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的到來(lái)而終結(jié),新一輪的宏觀調(diào)控就將再次擠壓過(guò)剩產(chǎn)能,并導(dǎo)致嚴(yán)重的銀行呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期銀行信貸急劇擴(kuò)張之后所引發(fā)銀行不良貸款率高企,可謂前車(chē)之鑒(參見(jiàn)圖3、圖4)。

親政府化趨勢(shì)與小企業(yè)融資難題

中小企業(yè)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了非常巨大的貢獻(xiàn)。根據(jù)工商行政管理總局的統(tǒng)計(jì),這些年來(lái),中小企業(yè)創(chuàng)造了約80%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位,吸納了50%以上的國(guó)有企業(yè)下崗人員、70%以上新增就業(yè)人員、70%以上農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力,對(duì)GDP的貢獻(xiàn)超過(guò)60%,對(duì)稅收的貢獻(xiàn)超過(guò)50%。在自主創(chuàng)新方面,中小企業(yè)擁有66%的專利發(fā)明、74%的技術(shù)創(chuàng)新和82%的新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。

盡管如此,但是中小企業(yè)貸款難的問(wèn)題迄今仍未得到有效緩解。事實(shí)上,在經(jīng)濟(jì)下滑過(guò)程中,中小企業(yè)貸款難的問(wèn)題反而比以往更為突出。粗略地估計(jì),在2009年1～4月份累計(jì)新增的5.17億元貸款中,中小企業(yè)貸款的增加額度約占5%,即使按照最樂(lè)觀的估計(jì),也不會(huì)超過(guò)10%。

從地方政府近期的投資熱情來(lái)看,這種由地方政府投資的固定資產(chǎn)項(xiàng)目在2009年未來(lái)的幾個(gè)月里估計(jì)仍將延續(xù)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議于2009年4月底討論并原則通過(guò)《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》,決定調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例。我們認(rèn)為,這一政策將進(jìn)一步刺激地方政府投資的積極性,隨著項(xiàng)目資本金比例要求的下調(diào),地方政府對(duì)項(xiàng)目資金投放能力的下降將得到一定程度的緩解。這意味著銀行信貸將進(jìn)一步呈現(xiàn)出更加“親政府化”的趨勢(shì)。由此引發(fā)的一個(gè)擔(dān)憂是,信貸快速增長(zhǎng)對(duì)民間投資的拉動(dòng)作用可能比較有限,甚至還有可能在一定程度上擠出民間投資。

中小企業(yè)為什么貸款難?我們似乎很容易從微觀角度找到答案:考慮到中國(guó)的銀行體系尚未從根本上擺脫“典當(dāng)鋪”的時(shí)代,信貸投放主要依靠抵押物支持(中國(guó)90%以上的信貸都是抵押放款),而真正意義上為現(xiàn)代信用社會(huì)所熟知的、直接深入工商業(yè)發(fā)展鏈條的銀行流程,比如倉(cāng)單信貸、物流銀行、橋隧貸款等均付諸闕如,天然就缺少抵押物的中小企業(yè)被排斥在銀行體系之外也就不足為奇。

另外就是高度壟斷的、大一統(tǒng)的金融體系,由于缺乏一個(gè)多層次的金融市場(chǎng)體系,因而很難滿足經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)不同層次企業(yè)的融資需求。從貸款的成本收益角度分析,考慮到每筆貸款的固定成本,大銀行做小企業(yè)、小客戶,顯然是不經(jīng)濟(jì)的。大銀行作為金融壟斷資本,是伴隨著工業(yè)壟斷資本的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,因此,大銀行天然地與大企業(yè)相聯(lián)系。

但更為重要的是,近十年來(lái),中小企業(yè)這個(gè)創(chuàng)造60%以上GDP、吸收80%以上就業(yè)的群落,其生存環(huán)境在不斷惡化。盡管在過(guò)去30年的改革中,我們從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)要實(shí)行政企分開(kāi)、“減政放權(quán)”、“松綁讓利”、“轉(zhuǎn)變政府職能”等等,但是一個(gè)明顯的事實(shí)是,政府支配資源的能力并沒(méi)有減弱,近年來(lái)似乎有愈來(lái)愈強(qiáng)之勢(shì)。政府通過(guò)各種方式控制土地、礦產(chǎn)等要素的價(jià)格,并控制著稅收、收費(fèi)、準(zhǔn)入等對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)有著絕對(duì)影響力的多種要素。由于政府掌握著這樣一些被銀行視為最值得信賴的抵押物,事實(shí)上它就掌握了對(duì)金融資源的配置權(quán)。

在這樣的體制下,金融必然要與權(quán)力相結(jié)合,金融資源必然要服從于行政權(quán)力而配置。從這個(gè)視角看,無(wú)論是銀行還是企業(yè),都是理性和體制使然:如果得不到政府支持的,意味著沒(méi)辦法在這個(gè)體制下存活。銀行又怎會(huì)愿意為遠(yuǎn)離行政權(quán)力庇護(hù)的中小企業(yè)放款呢?于是我們看到,在政府的資源指揮棒“挾持”下,大量的中小企業(yè)(主要是民營(yíng)企業(yè))不得不以變異的行為“另求他途”,尋求行政權(quán)力的庇護(hù)。圖5中的數(shù)據(jù)顯示,國(guó)有企業(yè)在此輪投資中占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位。

在這樣的體制下,金融生態(tài)環(huán)境的惡化將使資源進(jìn)一步向政府主導(dǎo)的大工程、大項(xiàng)目?jī)A斜,向占據(jù)壟斷地位的大型國(guó)有企業(yè)傾斜,中小企業(yè)的融資困境將更難得到緩解。更令人擔(dān)憂的是,這種傾向會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡,加大經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇困難,從而進(jìn)一步加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。

為什么每次緊縮首先抑制的是民營(yíng)企業(yè),而每次擴(kuò)展最后惠及的才是民營(yíng)企業(yè)?造成這種現(xiàn)象的原因主要在于:

一是銀行體系本身存在的問(wèn)題會(huì)加劇信貸資源配置偏差,針對(duì)中小企業(yè)和私人部門(mén)的金融服務(wù)不發(fā)達(dá),銀行很難識(shí)別中小企業(yè)的具體困難并協(xié)助有生命力的企業(yè)共渡難關(guān)。

二是對(duì)私人部門(mén)的惜貸因素比較突出,商業(yè)銀行對(duì)地方政府是否會(huì)在民營(yíng)企業(yè)發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)努力協(xié)調(diào)債務(wù)問(wèn)題沒(méi)有信心。

三是更為重要的是,在法制不完善、行政不規(guī)范、社會(huì)誠(chéng)信制度不健全的環(huán)境下,銀行體系在貸款投放時(shí)對(duì)項(xiàng)目是否具有政府隱性擔(dān)保更為看重。 從這個(gè)意義上講,中國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是體制層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),它具有深刻的體制根源。這再次證實(shí),深化金融改革,需要更多地關(guān)注金融業(yè)賴以發(fā)展的環(huán)境問(wèn)題。