基于主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

■ 馮偉林 副教授（長(zhǎng)江師范學(xué)院管理學(xué)院 重慶 408100）

主體功能區(qū)的劃分和內(nèi)涵

（一）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是指已經(jīng)有較高開(kāi)發(fā)密度、資源環(huán)境承載力弱化，在進(jìn)行工業(yè)化、城市化建設(shè)時(shí)應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行的地區(qū)。此類區(qū)域主要是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)生態(tài)影響小、資源耗費(fèi)低、附加值高的產(chǎn)業(yè)將優(yōu)先發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

（二）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是指具有較強(qiáng)的資源環(huán)境承載能力、較大的國(guó)土開(kāi)發(fā)空間、較好的集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件的地區(qū)。此類區(qū)域主要是增加建設(shè)用地量，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，承接其他區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移。

（三）限制開(kāi)發(fā)區(qū)

限制開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，不適宜大規(guī)模集聚人口和經(jīng)濟(jì)，并能夠影響到整體或局地生態(tài)安全的地區(qū)，主要包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。此類區(qū)域不適合進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，在保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)的理念下發(fā)展符合區(qū)域資源環(huán)境稟賦特征的特色產(chǎn)業(yè)，退出超越區(qū)域環(huán)境承載能力的產(chǎn)業(yè)，有序轉(zhuǎn)移超載人口。

（四）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然資源保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)、禁止工業(yè)化和城市化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括自然保護(hù)區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地以及重要水源地等。此類區(qū)域主要是制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，控制人為因素干擾自然生態(tài)，嚴(yán)格禁止與主體功能定位不相符的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

我國(guó)目前區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)建設(shè)行為要基于地域基本稟賦屬性，有的地區(qū)適合進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，有的地區(qū)則需要限制或禁止開(kāi)發(fā)來(lái)保護(hù)生態(tài)資源與環(huán)境。但為了地方經(jīng)濟(jì)能夠在短期快速增長(zhǎng)，地方政府往往忽視地方資源環(huán)境承受能力的制約，在生態(tài)脆弱區(qū)也進(jìn)行著規(guī)?；墓I(yè)開(kāi)發(fā)，甚至將發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行承接轉(zhuǎn)移，對(duì)所管轄區(qū)域的礦產(chǎn)、土地、水資源等進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)使用。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也忽視環(huán)境污染治理，土壤、地下水、空氣等遭到嚴(yán)重污染。這些超越地方資源環(huán)境承載能力的經(jīng)濟(jì)行為，從短期看地方GDP獲得了較快增長(zhǎng)，地方財(cái)政收入水平得到提升，但整個(gè)區(qū)域生產(chǎn)、生活所依賴的最基礎(chǔ)生態(tài)資源與環(huán)境遭到破壞，治理和恢復(fù)要付出的代價(jià)會(huì)數(shù)倍于所獲得收益。

（二）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

在以行政區(qū)地域?yàn)閱挝坏慕?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府較少考慮區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)要素特征和本地要素優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，忽視本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)與整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)配置格局的關(guān)系，紛紛將一些熱門的產(chǎn)業(yè)、一些投資少回報(bào)快的項(xiàng)目以及在別的地區(qū)成功的項(xiàng)目作為發(fā)展的重點(diǎn)，造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同。這些發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段在短期內(nèi)確實(shí)帶來(lái)了地方經(jīng)濟(jì)的較快增長(zhǎng)，但隨后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化的消極作用就顯現(xiàn)出來(lái)了，區(qū)域內(nèi)雷同產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，一些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)破產(chǎn)倒閉，損害了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工效益和結(jié)構(gòu)效益，破壞了不適宜產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)地區(qū)的生態(tài)資源與環(huán)境。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系不協(xié)調(diào)

在做大做強(qiáng)、全面發(fā)展的思路下，各個(gè)行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系被政府人為干預(yù)。為保護(hù)本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府紛紛通過(guò)行政手段進(jìn)行地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，對(duì)地區(qū)市場(chǎng)設(shè)置障礙進(jìn)行封鎖，禁止外地同類產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)；為了使本地的生產(chǎn)有穩(wěn)定的原料來(lái)源，還控制原材料等資源的自由流動(dòng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的行為并沒(méi)有帶來(lái)本地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和壯大，反而在地方保護(hù)下粗放發(fā)展，效益低下，破壞市場(chǎng)作為資源配置基礎(chǔ)性手段的作用，損害了資源的空間優(yōu)化配置效益。

（四）區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

由于長(zhǎng)期的空間無(wú)序開(kāi)發(fā)行為導(dǎo)致區(qū)域的生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間失衡，空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，也成為區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的一個(gè)主要矛盾。區(qū)域發(fā)展中生產(chǎn)占用空間偏多，尤其是工業(yè)生產(chǎn)空間，反映出我們的空間利用效率不高；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了對(duì)耕地的肆意侵占，耕地銳減，安全持續(xù)地提供農(nóng)產(chǎn)品的空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。粗放的工業(yè)化、城市化對(duì)國(guó)土空間的占用導(dǎo)致湖泊、濕地、森林、草原、河流等提供生態(tài)產(chǎn)品的空間偏少。另外，在生態(tài)脆弱區(qū)的不當(dāng)開(kāi)發(fā)行為也導(dǎo)致適宜人類居住的生活空間不斷減少。

主體功能區(qū)規(guī)劃下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)

（一）不同功能區(qū)之間的差距縮小

與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)相比，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政收入較少，同時(shí)存在著大量貧困人口，區(qū)域性貧困程度很深。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)著為區(qū)域乃至全國(guó)提供生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任，需要將生態(tài)修復(fù)和保護(hù)作為主要工作內(nèi)容，不符合區(qū)域功能定位的產(chǎn)業(yè)將被限制或禁止，通過(guò)大規(guī)模工業(yè)化和城市化來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的路徑將無(wú)法實(shí)施，找尋到適合區(qū)域發(fā)展道路的難度在不斷提升。因此，這兩類區(qū)域的貧困程度有可能進(jìn)一步加深，區(qū)域之間的差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的利益保障

限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位是為局部乃至全國(guó)提供生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。這些區(qū)域?yàn)榱吮Ｗo(hù)生物多樣性、保護(hù)自然文化遺產(chǎn)以及涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，放棄對(duì)國(guó)土資源的深度開(kāi)發(fā)，不能依賴對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的工業(yè)化開(kāi)發(fā)去推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，失去了以傳統(tǒng)路徑發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重影響地方政府提供公共服務(wù)的水平和能力，當(dāng)?shù)鼐用褚惨虼嗽馐芰溯^大的福利損失。作為生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為了整體的生態(tài)利益放棄了發(fā)展利益，如何保障這些區(qū)域的利益，讓居民能夠享受到均等化的基本公共服務(wù)和同質(zhì)的生活條件是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)。

（三）地方政府行為自覺(jué)符合主體功能區(qū)要求

主體功能區(qū)是一個(gè)跨行政區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要地方政府的積極組織實(shí)施。在現(xiàn)有的政績(jī)考核體系下，地方政府的行為不會(huì)自覺(jué)符合主體功能區(qū)的要求。在生態(tài)建設(shè)方面，盡管不少地方已經(jīng)將生態(tài)建設(shè)的成績(jī)納入政績(jī)考核體系，但其在考核指標(biāo)體系中所占的比重較小，招商引資、GDP的增長(zhǎng)依然是考核的關(guān)鍵，起不到引導(dǎo)地方政府行為轉(zhuǎn)變的作用。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)方面，地方政府在創(chuàng)新發(fā)展難以見(jiàn)效的情況下，會(huì)不自覺(jué)地依賴于傳統(tǒng)的粗放發(fā)展路徑。地方政府的行為不能自覺(jué)符合主體功能區(qū)的要求，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展超越資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)關(guān)系沖突和空間結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題都難以得到根本解決。

主體功能區(qū)規(guī)劃下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策支持

（一）財(cái)政政策

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)并不是每個(gè)類型的區(qū)域都有發(fā)達(dá)健全的產(chǎn)業(yè)體系，而是讓各個(gè)類型區(qū)的居民能夠享受到均等的基本公共服務(wù)，財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，具體途徑如下：

一方面要加大縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步將目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系由專項(xiàng)支付為主調(diào)整為一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，提高對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平；同時(shí)，給予優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新行動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金支持。另一方面，建立完善的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該通過(guò)資金補(bǔ)助、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和資源使用付費(fèi)等方式對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。通過(guò)財(cái)政政策的支持，確保限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的地方政府能夠有財(cái)力提供基本的公共服務(wù)，包括教育、科技、醫(yī)療設(shè)施和全方位覆蓋的社會(huì)保障體系。

（二）投資與產(chǎn)業(yè)政策

在投資政策方面，要加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)設(shè)施及具有公共服務(wù)功能設(shè)施的建設(shè)，積極支持適合區(qū)域特征的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府按領(lǐng)域安排的投資，要符合各地的主體功能定位，要服從于主體功能的規(guī)劃。比如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資重點(diǎn)投向主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，高新技術(shù)投資可較多地投向優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，引導(dǎo)和幫助地方政府的行為與地區(qū)主體功能定位相符合。

在產(chǎn)業(yè)政策方面，要從區(qū)域稟賦差異出發(fā)，改變過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策全國(guó)基本無(wú)差別的狀況，實(shí)施差異化的產(chǎn)業(yè)政策，不同類型的區(qū)域?qū)嵤┎煌漠a(chǎn)業(yè)政策。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)鼓勵(lì)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)可能就是限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；在限制開(kāi)發(fā)區(qū)禁止的產(chǎn)業(yè)，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)可能就是鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)上，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)主要是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)和創(chuàng)新能力提升，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套和集聚產(chǎn)業(yè)的能力，限制開(kāi)發(fā)區(qū)主要是引導(dǎo)其發(fā)展區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)。

（三）土地政策

土地政策是約束和引導(dǎo)各地按照區(qū)域主體功能定位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)重要手段。要按照主體功能區(qū)的功能定位進(jìn)行建設(shè)用地的指標(biāo)分配，改變過(guò)去按照行政區(qū)分配指標(biāo)的辦法。這樣既能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地資源的需求，也能有效保護(hù)土地這一基本生態(tài)資源。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)土地的集約化利用水平，并嚴(yán)控新增建設(shè)用地；在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要進(jìn)行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚和城市化建設(shè)，可適當(dāng)增加建設(shè)用地量；限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要進(jìn)行土地用途的嚴(yán)格管制，嚴(yán)禁生態(tài)建設(shè)用地改為其他用地建設(shè)項(xiàng)目。

（四）人口政策

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是人口分布與經(jīng)濟(jì)布局、資源環(huán)境條件相匹配。要進(jìn)行生態(tài)移民，有序轉(zhuǎn)移限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)超載的人口到優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)就業(yè)定居，否則無(wú)法阻止當(dāng)?shù)鼗凇鞍l(fā)展權(quán)”考慮的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)行為，也就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能定位。在進(jìn)行人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，一方面要對(duì)限制人口轉(zhuǎn)移的政策和制度進(jìn)行改革，破除享受公共服務(wù)與戶籍相掛鉤的制度，使轉(zhuǎn)移的人口能夠公平地享有基本公共服務(wù)；另一方面要加強(qiáng)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升轉(zhuǎn)移人口的異地就業(yè)能力。

（五）政績(jī)考核政策

科學(xué)合理的政績(jī)考核政策是促使地方政府行為符合主體功能定位、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。要基于主體功能區(qū)定位創(chuàng)新政績(jī)考核指標(biāo)，實(shí)施有差異的政績(jī)考核政策。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，主要考核評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、資源消耗水平、自主創(chuàng)新能力提升和環(huán)境保護(hù)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)；對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要綜合考核評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)集聚、環(huán)境保護(hù)和城鎮(zhèn)化水平；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，不評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、工業(yè)化和城市化水平，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)考核農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與生產(chǎn)效益、耕地保護(hù)水平，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)考核提供生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的水平；對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)保護(hù)自然資源、生態(tài)資源與環(huán)境的水平和能力。

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