收入分配改革箭在弦上

王維哲

權(quán)力市場化和壟斷的病根不鏟除,政府蛻變?yōu)樽岳渭瘓F的趨勢不扭轉(zhuǎn),即便胡溫政府有改變現(xiàn)狀的強烈意愿,成功也并非可期于朝夕之間。

盡管中國有一大堆現(xiàn)實問題等著高層加以決策,但在近期輕重緩急的排列中,“收入差距問題”終于從邊緣提升到了主流。

5月25日,國務(wù)院通過并對外正式公布《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》,收入分配將出臺新的改革方案,以控制收入分配差距。

《意見》提出,將研究出臺關(guān)于收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見。規(guī)范國有企業(yè)負責(zé)人薪酬管理制度,合理控制收入分配差距。研究制訂事業(yè)單位實施績效工資的意見。推動工資集體協(xié)商和工資支付保障制度建設(shè),落實最低工資制度。

這意味著,歷經(jīng)兩年多的反復(fù)論證和修改,收入分配總體改革方案或已基本成型,年內(nèi)有望出臺。

收入分配改革必將直接影響居民消費。許多觀察家認為,居民消費率過低一直是中國國民經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要因素之一,這直接造成了內(nèi)需不足的發(fā)展“短板”,在此次金融危機中體現(xiàn)尤深。

不過,這并非唯一因素。從內(nèi)因來看,中國本身就存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題。根據(jù)2008年的數(shù)據(jù),石油、電力、電信、煙草等行業(yè)的員工人數(shù)不到全國職工人數(shù)的8%,但其收入相當(dāng)于全國職工工資總額的60%左右。

收入分配不公導(dǎo)致中國社會高度分化。實際上,由收入分配不公所導(dǎo)致的一系列社會政治問題近年來一直困擾著中國。這一問題已經(jīng)超越其他所有因素成為中國社會、政治和經(jīng)濟矛盾之最主要的源頭。

自2003年胡溫體制形成以來,其“以人為本”、“和諧社會”的為政之道贏得了民心和口碑。人們在潛意識和顯評價里,已經(jīng)把胡溫掌舵的中國大船上飄揚的旗幟,定性為“民生”。

現(xiàn)在,胡溫已經(jīng)展現(xiàn)了堅強的決心來解決收入分配不公這一影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的痼疾,但在中國政治體制未有大的改革的前提下,他們能否取得預(yù)期的效果仍有待觀察。

初次分配是改革重點

“中國實際上有很強的內(nèi)需,只是在內(nèi)需的身上還戴著枷鎖”,中央黨校研究室副主任周天勇說,“政府拿錢投資,居民拿錢消費,現(xiàn)在政府有錢而百姓沒錢,因此國內(nèi)消費不足,經(jīng)濟外向依賴程度過高?！?/p>

“分配的問題也是發(fā)展的問題,分配問題解決不好,發(fā)展問題就不可能解決好?！痹趪野l(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇看來,分配與經(jīng)濟增長之間應(yīng)形成良性互動,合理的分配能夠成為經(jīng)濟長期增長的最根本的動力,而不合理的分配最終會因消費能力的不足而使發(fā)展動力衰減。

據(jù)清華大學(xué)金融學(xué)系主任李稻葵的樂觀預(yù)計,到今年年底中國將在經(jīng)濟總量上超越日本,成為全球僅次于美國的第二大經(jīng)濟體。

但經(jīng)濟學(xué)博士馬光遠說,就資源的分享而論,可以通過幾個數(shù)據(jù)來分析中國目前的問題的所在:一是目前國有資產(chǎn)總額,按2007年的數(shù)據(jù),為35.5萬億元,解決就業(yè)人口為3600萬,這其中并不包括農(nóng)民群體和其他社會弱勢群體,換言之,他們并不能直接分享國資利益;第二,改革開放30年來,中國GDP年平均增長9.8%,而居民收入的增長遠遠低于GDP增長和財政收入的增長,特別是近幾年,財政收入更是創(chuàng)造了年均增長20%的高速度,也就是說,更多的增長成果為國家所掌控;第三,在政府改革滯后的情況下,二次分配意味著政府支配了更多的資源,這很可能會再次導(dǎo)致尋租等非法收入,進一步惡化收入分配格局。這三組不完全的數(shù)據(jù)說明,GDP增長的成果不僅僅體現(xiàn)為被少數(shù)人直接分享,更重要的是體現(xiàn)在被“國家”掌握而不是被“居民”直接分享,從而造成內(nèi)需不振的狀況。比如,目前經(jīng)濟從表面看是因為出口的滑坡導(dǎo)致產(chǎn)能過剩,但深層的原因,其中很重要的一點,是因為國家占有了資源的大部分和居民購買力低下構(gòu)成反向相關(guān)性,從而導(dǎo)致內(nèi)需的萎縮。

馬光遠認為,既如此,解決結(jié)構(gòu)失衡,就應(yīng)該在“民富”上下功夫,將政府占有的過多的資源向民眾轉(zhuǎn)移。中國目前采取的做法是繼續(xù)讓財政、信貸等資源向政府傾斜,這未必有利于解決失衡的分配格局,反而可能隨著政府控制社會資源的能力加強,進一步壓縮民眾占有資源的比例,進一步造成內(nèi)需的萎縮。而且,在地方政府資金吃緊的情況下,中央財政投入越大,意味著地方政府配套的資金越多,這些資金,很可能擠占本來用于居民福利的預(yù)算,進一步壓縮居民的福利空間。因此,通過政府資源拉動經(jīng)濟的結(jié)果就是:“保八”無憂,而居民的收入分配格局可能會進一步惡化,從投資拉動到內(nèi)需拉動的目標(biāo)很可能無法實現(xiàn)。

“目前,最主要的問題出在初次分配上”,國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院教授常修澤說,在國民收入初次分配領(lǐng)域,十多年來,勞動者報酬的比重呈下降趨勢,職工工資占GDP的比重,由最高時1980年的17%不斷下降到2007年的11%。

據(jù)權(quán)威相關(guān)人士透露,目前的改革方案將對初次分配政策進行重點考慮。

收入分配不公是制度造成的

對于中國收入分配不公、貧富差距等問題,北京大學(xué)歷史系教授楊奎松通過深入研究中共50多年來建立的特權(quán)制度,得出了這些問題是由制度造成的這一結(jié)論。

2007年,楊奎松在《歷史研究》雜志上發(fā)表文章,詳細考察了1949年中共建國前后,黨政干部收入分配制度從比較平均的供給制,轉(zhuǎn)向差距較大的職務(wù)等級工資制的歷史經(jīng)過。

楊奎松指出:“很多人誤以為今天貧富差距拉大也好,收入分配不公也好,各級官員貪污腐敗盛行也好,都是改革開放惹的禍。在他們看來,好像只要注重分配平等和公眾福利,很多問題就可以得到解決。殊不知,我們現(xiàn)在所看到的種種問題,說到底都是現(xiàn)行的有待改革和完善的制度造成的。而這些制度多半早在建國之初就已經(jīng)確立下來了。不設(shè)法對制度本身進行改造和完善,僅僅頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳地在分配或福利問題上著手,是不可能真正解決問題的?！?/p>

楊奎松說:“社會主義最根本一點就是分配公平。中共建國前,絕大多數(shù)知識分子也都對社會主義抱有好感和幻想。他們雖然明知共產(chǎn)黨在大刀闊斧地用暴力均貧富,最終還是拋棄了跟西方走得很近卻因貪污腐敗造成分配嚴(yán)重不公的國民黨?！?/p>

中共奪取全國政權(quán)后很快就廢止了供給制,改行工資制。但這種改變從一開始就沒有盡可能地按照平等的原則縮小等級之間的分配差距,反而通過拉大分配與待遇辦法,全面強化了本應(yīng)極力去削弱的官僚體制。

1955年8月,中共統(tǒng)一實行職務(wù)等級工資制。新標(biāo)準(zhǔn)進一步提高了高級干部的工資待遇,將工資等級進一步增加到30個級別,最高級別的工資加上津貼每月達到649.6元,而最低工資每月只有20.88元,兩者工資差距擴大到31.11倍之多。

而在國民政府時期,1946年頒布的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn),除總統(tǒng)和五院院長等選任官外,文官共分為37個級別,最高一級的收入只是最低一級收入的14.5倍。

比工資差別更嚴(yán)重的是官員的特權(quán)。中共在實行職務(wù)等級制度的時候,不僅全面拉大官民距離,而且嚴(yán)格官階差序標(biāo)準(zhǔn),通過把其他各種職位行政化,比照官階規(guī)定相應(yīng)待遇,建立了一套極為細致復(fù)雜的官本位體制。

楊奎松說,現(xiàn)在許多人懷念毛澤東時代,認為那個時候大家雖然窮,吃穿卻不愁,生老病死都有國家包攬。但事實是,毛澤東時代不到1億城市居民的種種勞保福利和鐵飯碗等等,是建立在城市對大量鄉(xiāng)村資源無償占有的基礎(chǔ)上、以5億多農(nóng)民的普遍貧困為代價換來的。

他同意目前的收入分配差距已經(jīng)擴大到驚人的程度,但造成這種分配不公的深層原因恰恰是延續(xù)至今的特權(quán)制度。官員和壟斷部門利用手中的特權(quán),謀取了無數(shù)社會財富;凡有權(quán)力者家人親友都大撈好處,貪腐也愈演愈烈。楊奎松說:“還是那句話,社會要想健康和諧,必須先解決權(quán)利平等問題?！?/p>

胡溫治國理念的突破

長期進行中國居民收入差距研究的北京師范大學(xué)特聘教授李實說,打破“大鍋飯”的改革開放自一開始就對“效率”格外重視,“認為差距有助于提高效率”。

在增量改革階段過后,收入差距帶來的民眾心理失衡和社會穩(wěn)定隱憂也和GDP的數(shù)字一起增長,李實認為,過去強調(diào)“效率優(yōu)先,兼顧公平”,但某種程度上更強調(diào)“效率優(yōu)先”,“收入分配制度改革相對滯后”。

香港中文大學(xué)政治與公共行政系教授王紹光說,直到胡溫上任以后,整個中國社會才開始形成一種新的改革共識:不能以效率優(yōu)先為唯一目標(biāo),不能以GDP為指標(biāo),要兼顧公平,兼顧生態(tài)環(huán)境。

“這種‘新的改革共識就是強烈要求中國的改革要‘更加注重社會公平而不再是片面追求‘效率優(yōu)先,要求改革的結(jié)果是‘共同富裕而不再是‘少數(shù)人先富,要求改革更加明確‘以人為本的目標(biāo)而不再是盲目追求GDP增長。這種‘新的改革共識實際上已經(jīng)成為當(dāng)代中國最強大的公共輿論,并且已經(jīng)促成近年來中國政府和執(zhí)政黨改革方針的重大調(diào)整和轉(zhuǎn)向,這就是胡溫新政以來‘建立社會主義和諧社會這個基本綱領(lǐng)的提出?！?/p>

在新的改革共識的背景下,中共開始調(diào)整指導(dǎo)思想,推出了一系列新的政策措施,切實解決地區(qū)發(fā)展失衡、貧富懸殊、生態(tài)環(huán)境惡化、國有資產(chǎn)流失,以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、礦難、房價、社會治安等方面的問題。

胡溫的這種治國理政的思想可以說是對鄧小平思想的一種突破?！班囆∑皆缙谡f,要讓一部分人先富起來,但最終要走共同富裕的道路。他基本上是假設(shè),沒有說清為什么會共同富裕,但你可以想象有幾種可能。一種是先富起來的人有帶頭作用,給后來的人做榜樣,后來的人也勤勞致富。再一種可能是,先富起來的人把餅做大,然后給窮人分。這里又有一個假設(shè),就是共產(chǎn)黨和政府沒有自己的特殊利益,它覺得需要的時候就讓富人分給窮人,沒有想富人會不會反抗,保護自己既得利益。鄧小平?jīng)]有具體講,留了懸念。他只講的一個是現(xiàn)狀、一個是目標(biāo)、一個是不這樣做的可能性,說如果兩極分化,民族矛盾、地區(qū)矛盾、階級矛盾都會發(fā)展,中央和地方的矛盾也會發(fā)展,就可能出亂子。”

王紹光說,我們不能期待鄧小平能夠預(yù)測一切事情。他跟毛澤東有些不一樣。毛澤東對兩極分化非常敏感,問題還在萌芽階段,還沒出現(xiàn),他就用非常的霹靂手段來處理。比如“文革”時,他判斷三分之一以上的政權(quán)不在黨的手里,其實那時候的黨政干部還是相當(dāng)清廉的,跟人民群眾的聯(lián)系是非常密切的。但他已經(jīng)看到這種可能性,就發(fā)動“文革”,用非常激烈的手段來處理。鄧小平在這個問題上是有信心的,他對這個政權(quán)非常有信心。他覺得,我現(xiàn)在讓你們先富,你們富了以后能不照顧其他人嗎?他是有這種鐵腕的,而且他也敢用鐵腕。

“但是到1997年,他認識到很多事情不是他所想象的,這個黨本身可能會異化掉,黨內(nèi)很多人會站在共產(chǎn)黨不應(yīng)該代表的階層一邊。他逝世前跟他弟弟鄧墾談話,看到問題的嚴(yán)重性,需要解決,但那個時候?qū)λ麃碚f已經(jīng)有點兒晚了?！?/p>

及至胡溫上臺后,中國改革的重心開始由經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向社會政策。王紹光說,從改革開放到上世紀(jì)90年代中期,可以說中國只有經(jīng)濟政策,沒有社會政策。當(dāng)時的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”,但是為了追求效率或整體經(jīng)濟增長速度的最大化,并沒有兼顧公平。

“1995年,我提出,‘效率優(yōu)先式的增長是一種‘透支式的增長?，F(xiàn)在中央提出來‘以人為本,從邏輯上便否定了‘效率優(yōu)先,因為‘效率優(yōu)先與‘以人為本是完全水火不容的——效率根本不是目的,充其量只是一個手段;提‘效率優(yōu)先就不是以活生生的人優(yōu)先了,而是手段優(yōu)先?！?/p>

“推出社會政策的意義,也許再過5-10年才會凸顯出來。再過50年可以看出,這是一個歷史的十字路口?！蓖踅B光說。

收入分配改革提速

經(jīng)過上世紀(jì)八九十年代的高速增長,中國經(jīng)濟的蛋糕做大之后,如何更加科學(xué)合理地切蛋糕變得迫在眉睫。

2002年,中共十六大召開,會上,胡錦濤當(dāng)選為中共新一任總書記。十六大報告提出,要“深化分配制度改革,健全社會保障體系”。在2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也指出要“推進收入分配制度改革”。

隨后收入分配制度改革的緊迫性被更加重視,一個例子是,2005年出臺的“十一五”規(guī)劃綱要中增加了“‘加快推進收入分配制度改革”的表述,并將原先“十一五”規(guī)劃建議中的“注重社會公平”前面加上了“更加”兩個字。

2005年,全國“兩會”之后,由國家發(fā)改委牽頭聯(lián)合財政部、人事部、勞動和社會保障部等部委開始著手起草一份“收入分配制度改革意見”。隨后在2006年年初將初稿在國務(wù)院有關(guān)部門和專家中征求意見。整個過程一直很低調(diào),“收入分配政策關(guān)系到所有人,按照歷史經(jīng)驗是少說多做?！币晃恢閷＜艺f。

2006年5月,胡錦濤主持召開中央政治局會議,研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。會議強調(diào),要在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上,更加注重社會公平,合理調(diào)整國民收入分配格局,加大收入分配調(diào)節(jié)力度,使全體人民都能享受到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果。

兩個月后,中共中央在中南海召開黨外人士座談會,就改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士的意見。胡錦濤、溫家寶、賈慶林、曾慶紅等政治局常委出席了座談會。

2007年10月,在十七大開幕式上,胡錦濤表示,將逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重,提高勞動報酬在初次分配中的比重。胡錦濤指出,合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度,健全勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度,初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系,再分配更加注重公平。

與此相關(guān)的是,在中國改革開放發(fā)展思路中占據(jù)20多年的“先富論”,在“十一五”規(guī)劃中也轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐辉！钡闹髡{(diào)。

改革成功并非可期于朝夕之間

盡管早在2006年,有關(guān)收入分配制度改革的方案已初步擬定,并一度進入征求意見階段,在前兩年體制改革的意見中也均有涉及,但因制度設(shè)計難度大、利益調(diào)整阻力大等原因,這一改革方案遲遲未出臺。

蔓延全球的金融危機為收入分配改革方案的出臺提供了機遇?！皻v經(jīng)兩年多的反復(fù)論證和修改,收入分配總體改革方案已基本成型,預(yù)計今年內(nèi)有望出臺。”選擇在此時啟動收入分配改革,是為了通過收入分配調(diào)整真正啟動內(nèi)需和消費,尤其解決中低收入者消費不足的問題,為中國的經(jīng)濟增長注入持續(xù)動力。

但讓中南海頗傷腦筋的是,雖然有一種論調(diào)認為,中國收入差距的迅速拉大主要是過于注重經(jīng)濟效率造成的,但一些有識之士及社會思潮普遍認為,主因還在于官場腐敗和行業(yè)壟斷,它們才是真正的罪魁。而這些當(dāng)然都和政府有著脫不開的干系,尤其要讓有著利益關(guān)系的政府部門和國有企業(yè)切割利益,絕不會是件簡單之事。

在中央和社會上都深具影響力的著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉,就把造成中國收入差距問題的原因框定為:一是腐敗,二是壟斷。要縮小收入差距,最重要的就是把腐敗治住,使壟斷行業(yè)實現(xiàn)市場化。

過去,壟斷行業(yè)常常披著一層具有欺騙性的面紗:都是國有企業(yè),是國家的,更是人民的,所獲得的盈利都是為人民謀利益,為社會作貢獻。隨著市場意識形態(tài)的啟蒙,這套說辭失去了說服力。一方面,這些壟斷企業(yè)不與國家分紅,另一方面,這些企業(yè)的高利潤并沒有回歸人民,而是在行業(yè)內(nèi)部被瓜分了。

專家指出,中國目前絕大多數(shù)公共品的供給都帶著壟斷色彩,造成了公共品供給的低效率和短缺。比如,看病為什么貴,表面上是市場化,實質(zhì)是壟斷,醫(yī)療資源處于行政壟斷之下,政府與公益醫(yī)院的利益糾纏不清?！吧喜黄饘W(xué)”也源于這種體制性的資源壟斷,住房、交通、電力、石油等莫不如此。

英國諾丁漢大學(xué)中國研究所教授鄭永年指出,任何頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的政策舉措都已經(jīng)證明為不能有效改變收入不公的狀況。要達到收入分配正義,所需要的不僅是一個能夠保證基本社會正義的政治體系,而且也是一個能夠提供基本社會正義的經(jīng)濟體系。所以,如何深化經(jīng)濟和政治的改革,通過深化改革來達致分配正義乃是中國政府今后相當(dāng)長時期里的要務(wù)。

海外有學(xué)者表示,權(quán)力市場化和壟斷的病根不鏟除,政府蛻變?yōu)樽岳渭瘓F的趨勢不扭轉(zhuǎn),即便胡溫政府有改變現(xiàn)狀的強烈意愿,成功也并非可期于朝夕之間。