政府公信力的內(nèi)涵、失范表現(xiàn)與應(yīng)對策略

張希凡

[摘 要]政府公信力,從根本上講,就是人民群眾對政府的信任度。政府公信力失范主要表現(xiàn)在國家法律受踐踏、公共政策遭扭曲、政府職能被濫用及權(quán)力異化等方面。政府應(yīng)通過加強(qiáng)自身信用道德建設(shè),堅持依法行政,建立和完善行政問責(zé)機(jī)制與行政公開機(jī)制,建設(shè)廉潔政府,積極履行公共服務(wù)職能,來不斷提高其公信力。

[關(guān)鍵詞]政府公信力;公共服務(wù);信用道德

[中圖分類號]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

一、政府公信力的內(nèi)涵

在西方,公信力(credibility)一直是大眾傳播研究中一個非常重要的方面。總體上,對公信力這一概念的探求主要集中在兩個領(lǐng)域:信源和媒介。前者指傳者特性影響信息傳播效果,如在霍夫蘭模式中,傳者品質(zhì)對傳播效果的制約;后者集中于承載信息的渠道研究,如網(wǎng)絡(luò)媒體與印刷媒體在可信度上的差異。但公信力的定義究竟為何,卻沒有一個達(dá)成共識的嚴(yán)密而準(zhǔn)確的界定。喬治?華盛頓大學(xué)媒體與公共事務(wù)學(xué)院的戴索認(rèn)為,“公信力是一種信賴,也是一個品牌”[1]。隨著現(xiàn)代社會學(xué)科之間的廣泛滲透,公信力這一概念進(jìn)入政治領(lǐng)域,指在社會公共生活中,公共權(quán)力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。進(jìn)一步講,公信力是指因社會公眾的信任所產(chǎn)生的社會影響力和支配力,它包括權(quán)力與非權(quán)力的影響力、凝聚力、感召力、支配力等,是一種綜合實力。公信力既是一種社會系統(tǒng)信任,也是公共權(quán)威的真實表達(dá),屬政治倫理范疇。筆者認(rèn)為,所謂政府公信力,從根本上講,就是人民群眾對政府的信任度。

政府公信力的形成與評價一般包括三個層面:其一,獲得人民群眾的信任,是形成政府公信力的關(guān)鍵。公信力不僅體現(xiàn)在“紅頭文件”上,更體現(xiàn)在社情民意中。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力的過程中得不到群眾的擁護(hù),就必然會失去公信力。其二,公信力的高低主要取決于政府的所作所為。政府的公信力不是靠標(biāo)語、口號宣傳出來的,更不是依賴公權(quán)的強(qiáng)制力樹立起來的,而是靠政府的科學(xué)行政理念及其指導(dǎo)下的良好行政行為獲得的。對任何一個國家的治理來說,民眾對政府的信任都不可或缺:政府公信力是從政府角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)政府在這種信任關(guān)系中的主動性;而公民對政府的信任,則是從公民出發(fā),是公民對政府及其工作人員的期待。在政府與公民的信任關(guān)系中,政府不可能要求公民的信任,只能使自己變得更加值得信任。其三,不同情勢下公信力的評價有一定差異。政府公信力既存在于平時,也存在于突發(fā)事件的危急關(guān)頭,但時間地點不同,評價尺度也會有所不同。所以說,時間地點的改變對公信力的評價會產(chǎn)生一定影響。

明確政府公信力的含義至少有兩方面的意義。首先,在理論上可以豐富完善領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的內(nèi)容。現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)學(xué)著述的學(xué)術(shù)體系基本上是圍繞領(lǐng)導(dǎo)主體展開的,對領(lǐng)導(dǎo)客體則很少涉及。事實上,領(lǐng)導(dǎo)客體對領(lǐng)導(dǎo)主體的反作用是客觀存在的,對領(lǐng)導(dǎo)活動的影響也是巨大的,不認(rèn)真研究領(lǐng)導(dǎo)客體,就割裂了領(lǐng)導(dǎo)主體與領(lǐng)導(dǎo)客體的對應(yīng)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者公信力雖然不是對領(lǐng)導(dǎo)客體的直接研究,但離不開對領(lǐng)導(dǎo)客體的分析研究。確立公信力的概念,會有助于解決這一問題。其次,在實踐上能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)者完善自我,以便領(lǐng)導(dǎo)活動的順利開展。領(lǐng)導(dǎo)者懂得公信力這個概念,會促進(jìn)個人意識的自我完善,以便得到群眾的信任,使個人形象得到提升。這種提升,客觀上會有助于領(lǐng)導(dǎo)活動的順利開展。

二、政府公信力失范分析

政府的公信力主要來自三個方面:政府的行政理念、行政行為和行政制度。但在實際工作中,由于政府在社會生活中居于強(qiáng)勢和支配地位,導(dǎo)致偏好行政、隨意行政的主觀任意性出現(xiàn),信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機(jī)也隨之產(chǎn)生。這些都損害了政府的公信力,削弱了政府執(zhí)政的基礎(chǔ),我們稱之為政府“公信力失范”,具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,國家法律受踐踏。政府官員代表國家、地方的形象,政府官員的知法犯法、執(zhí)法犯法、帶頭違法,會從根本上沖擊社會信任和社會公正的底線。依法行政是現(xiàn)代政府從事行政管理活動的基本手段,如果這一手段不能充分發(fā)揮作用,政府信用就無從談起。雖然當(dāng)前我國法律制定中存在著前瞻性不足、規(guī)范性不夠等不足,但是立法機(jī)制比較健全、立法形式較為完備,主要的問題是當(dāng)前的執(zhí)法基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱,因而存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象,導(dǎo)致有令不行、有禁不止的后果,政府信用大打折扣,司法公正遭到質(zhì)疑。

第二,公共政策遭扭曲。其主要表現(xiàn)是:(1)政策決策不規(guī)范?？茖W(xué)的決策,必須經(jīng)過問題的確定、備選方案的提出、科學(xué)的論證、廣泛的咨詢、民主的討論、方案的選擇、行政首長決策的完整決策程序。程序的價值之一就在于對專斷的限制。通過理性的程序運用,可以前瞻性地排除恣意的決策行為并防止權(quán)力的濫用。當(dāng)前一些地方政府在決策過程中存在的主要問題是決策的隨意性比較大,發(fā)現(xiàn)問題時不是從公眾的利益出發(fā),而是更多地考慮政績;決定議案時不是經(jīng)過科學(xué)調(diào)研,而是憑經(jīng)驗和習(xí)慣;出現(xiàn)問題后不勇于承擔(dān)責(zé)任,而是拍拍屁股走人。這些決策不規(guī)范行為造成的后果有些是相當(dāng)嚴(yán)重的。誠如前任審計署署長李金華所說:有些決策失誤比貪污腐敗更可怕。[2](2)政策缺乏連續(xù)性。政府政策要有連續(xù)性,不能說變就變。一個普遍的問題是“新官不理舊事”,一屆政府一套政策,常常是重打鑼鼓再開張。(3)政策執(zhí)行有偏差。一是象征性地執(zhí)行政策。正如荷蘭學(xué)者布雷塞斯等[3]所言:“‘象征性合作系指地方政府假裝合作,而實際上并未合作。在實際執(zhí)行中,這種情況包括口頭上支持中央政策,或以書面形式表態(tài),但沒有按照中央政府的期望做任何事情?！毕笳餍哉邎?zhí)行與“象征性合作”非常類似。二是附加性地執(zhí)行政策。主要是指政府行為主體在政策執(zhí)行過程中為了個人利益或局部利益對原政策附加了政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容,改變了政策的調(diào)整對象、力度、范圍和目標(biāo),從而導(dǎo)致了政策的變形。三是替換性地執(zhí)行政策。主要是指某些政府行為主體在政策執(zhí)行過程中針對那些與自身利益不相符合的政策,制定出看似與上級政策相一致,而實際卻違背上級政策原則的執(zhí)行方案。政策執(zhí)行中的偏差無論是哪種,最終導(dǎo)致的結(jié)果都是政策實施沒有達(dá)到預(yù)期的效果,使公眾對政府產(chǎn)生不信任。

第三,政府職能被濫用。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是政府行為缺位。這是指有的事情本該由政府管而沒有管好,導(dǎo)致政府無法滿足公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本需求,使公眾對政府信任度降低。二是政府行為越位。政府某些機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動,該管的沒管,不該管的在管,導(dǎo)致政府形象嚴(yán)重受損。三是政府行為錯位。這是指政府一些部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”,造成政府行為在一些地方表現(xiàn)出很強(qiáng)的人治色彩,結(jié)果在利益沖突過程中很難做到公平、公正和公開。

第四,權(quán)力異化。其主要表現(xiàn)是:(1)政績觀不科學(xué),在實踐中存在嚴(yán)重的惟GDP是從的傾向,忽視社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,出現(xiàn)各種社會問題和環(huán)境問題泛濫等嚴(yán)重后果,形成了只有增長而無發(fā)展的局面,出現(xiàn)各種自然和社會危機(jī)。(2)由于自利動機(jī)的存在,生活中產(chǎn)生大量的尋租、創(chuàng)租和抽租現(xiàn)象。一些意志薄弱者經(jīng)不起金錢的誘惑,把手中的權(quán)力當(dāng)作交易的籌碼,進(jìn)行權(quán)錢交易。(3)當(dāng)前地方政府績效評估的主體多為本級政府或者上級政府,屬于自我評估。在這樣的績效評估體系里,地方政府官員往往會采取短期行為,重汲取輕服務(wù),對公眾關(guān)注不夠,往往引發(fā)突發(fā)性群體事件。[4]

三、 提高政府公信力的對策

沒有公信力支撐的公共權(quán)力猶如空中樓閣,難以為繼。公信力的打造需要漫長的過程,而公信力的喪失卻往往在頃刻之間,且一旦喪失是很難彌補(bǔ)的,任何一種對公信力的破壞行為,都需要整個社會支付高額成本。因此,對于政府而言,要始終把提高公信力作為加強(qiáng)自身建設(shè)的重大舉措來認(rèn)識,把提高公信力作為對各級干部的基本素質(zhì)來要求、作為其應(yīng)有的職業(yè)道德來培養(yǎng)。

1.加強(qiáng)政府信用道德建設(shè),培養(yǎng)政府官員的誠信意識

政府公信力在很大程度上取決于行政人員的個人素質(zhì)和道德修養(yǎng)。亞里士多德[5]曾經(jīng)說過:“一個城邦,一定要參與政事的公民具有善德,才能成為善邦?！币虼?政府要把恪守信用、誠信為本作為社會道德建設(shè)的基礎(chǔ)工程來抓,把講信用作為公共倫理的底線。要使公民做到誠實守信,政府首先要做到誠信。政府信用道德要求強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念、績效理念、倫理自主性、公共精神、責(zé)任意識,要求行政機(jī)關(guān)和政府官員處理好權(quán)力與權(quán)位的關(guān)系,在思想、言論、行動、決策上對公眾高度負(fù)責(zé),忠實履行崗位職責(zé),遵守行政倫理,樹立良好的公仆形象和政府信用形象,從而建構(gòu)道德型政府。要不斷加強(qiáng)對政府官員的誠信意識教育。樹立誠信意識是現(xiàn)代社會對政府官員的強(qiáng)烈要求,是建立責(zé)任政府的一個重要方面,是提高政府公信力的重要舉措。[6]

2.健全法律法規(guī),堅持依法行政

法律是現(xiàn)代社會維護(hù)正義和社會公共秩序的最后一道防線,完善的法律體系是構(gòu)建政府信用的基礎(chǔ)。哈耶克認(rèn)為:“法治意味著政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約?！盵7]“行政權(quán)的行使,應(yīng)受法律的限制;行政機(jī)關(guān)的組織及作為,都應(yīng)該以憲法或法律為依據(jù),不得任意擴(kuò)張組織,或擅斷越權(quán)。這就是‘依法行政?！盵8]因此,有必要建立和完善一整套規(guī)范政府及其行為的法律法規(guī),一方面使政府的權(quán)力以憲法和法律為依據(jù),符合法定的職責(zé)、權(quán)限和行使的步驟、方式、手段;另一方面使政府在行使法律所賦予的自由裁量權(quán)時,必須符合法律的目的、意圖和大多數(shù)人的公平公正觀念,做到合情合理、客觀適度。

評判政府講不講誠信、有沒有公信力的一條重要標(biāo)準(zhǔn),就是看政府能不能嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。政府的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)立、隊伍管理,以及公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督,都必須嚴(yán)格按照國家的法律法規(guī)辦事。政府及其職能部門必須帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威,嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。政府只有嚴(yán)格依法管理、依法辦事,才能在社會公眾中真正樹立起威信,進(jìn)而推動整個社會信用體系的建立與發(fā)展。[9]

3.建立和完善行政問責(zé)機(jī)制

行政問責(zé)制是對政府官員違法或不當(dāng)行為及其后果追究責(zé)任的制度,是強(qiáng)化和明確政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理的一種有效的制度,是監(jiān)督政府的重要手段。2004年,溫家寶總理在十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出:“要建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力?！苯⑿姓栘?zé)制,對加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高政府公信力具有重要作用,是構(gòu)建責(zé)任政府、服務(wù)政府、效能政府、法治政府的必然要求。

行政問責(zé)制的合法性基于“權(quán)為民所授”。在民主政治下,人民授權(quán)政府,政府再授權(quán)官員,因此政府通過官員對人民負(fù)責(zé)。完善行政問責(zé)制,首先要明確問責(zé)事由。當(dāng)前的問責(zé)制僅限于官員發(fā)生重大瀆職時進(jìn)行問責(zé),這有失偏頗。問責(zé)不僅是指犯了錯、違了法要追究,它的范圍還應(yīng)包括能力不足、推諉扯皮等情況;不僅包括對亂作為的問責(zé),也包括對不作為的問責(zé);不僅包括對瀆職官員的懲罰,更要求政府對公眾有所交代。其次,科學(xué)確定被問責(zé)對象。從當(dāng)前問責(zé)制的實行來看,不僅僅是要問責(zé)一把手,對相關(guān)責(zé)任人也要問責(zé)。因此,需要建立完善的職位分類制度,明確權(quán)、責(zé),將權(quán)力與責(zé)任不對等的狀況改變過來。再次,擴(kuò)大問責(zé)主體范圍,實現(xiàn)異體問責(zé)。異體問責(zé)有利于調(diào)動各方監(jiān)督主體的積極性,實現(xiàn)全方位對政府官員的行為監(jiān)控。我國目前啟動的問責(zé)制基本上是同體問責(zé),異體問責(zé)并沒有完全實現(xiàn)。故需要加強(qiáng)異體問責(zé)的建設(shè),通過相關(guān)法律程序,明確人大、執(zhí)政黨、司法、民主黨派、人民群眾、新聞媒介具有問責(zé)主體資格,特別要發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。

4.建立行政公開機(jī)制,增加政府工作透明化

行政公開制度是指政府應(yīng)當(dāng)向公民和社會公開其行政行為的一種制度。在現(xiàn)實生活中,政府與公眾構(gòu)成了委托—代理關(guān)系,政府作為公眾的代理人而存在?！爸灰未砣思凑切畔?yōu)勢者,即擁有一些為政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含自私自利的成分,那么,理性的政治代理人就有可能利用其信息優(yōu)勢謀取私利”。[10]因此,構(gòu)建政府信用制度、提高政府公信力,迫切需要建立起行政公開機(jī)制。

由于社會開放程度的加深、通訊手段的進(jìn)步、信息傳播效率的提高,政府事實上已經(jīng)被置于能見度較高的“魚缸”之中。 “魚缸效應(yīng)”的實質(zhì)在于:在信息傳播多樣化的現(xiàn)代社會條件下,政府已經(jīng)無法實現(xiàn)與社會的完全隔絕,政府重新回歸為整個社會大分工體系中的一個普通組成部分。當(dāng)政府不能夠順應(yīng)民眾知情權(quán)的要求及滿足民眾對有關(guān)政府信息的需求時,大量非政府渠道產(chǎn)生的有關(guān)政府的信息會成為民眾自我獲知政府信息的主要來源,在各種各樣的信息中必然包含了大量敵視和反對政府的信息。因此,政府對民眾信息供給能力的降低,最終會損害政府形象和政府的自身利益。

?10?鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)2009年

建立行政公開機(jī)制,增加工作透明度,要求政府做到:政府的重大決策必須向社會公開;在實現(xiàn)行政公開法制化的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大行政公開的范圍;行政行為內(nèi)容、結(jié)果以及行政程序必須公開;順應(yīng)信息時代要求,推進(jìn)電子政務(wù);確保公開信息的真實性;公共權(quán)力監(jiān)督要社會化、公開化。

5.懲治權(quán)力腐敗,建立廉潔政府

公共權(quán)力以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。當(dāng)國家公職人員利用公共權(quán)力,通過違反法律和其他形式的規(guī)定來追求私利時,就形成了權(quán)力腐敗。權(quán)力腐敗不僅給國家和人民造成重大的經(jīng)濟(jì)損失,敗壞社會道德風(fēng)氣,也是對政府公信力的最大傷害。

當(dāng)前和今后在懲治行政腐敗中應(yīng)重點抓好以下幾個方面:第一,要堅定不移地、循序漸進(jìn)地推進(jìn)政治體制和政府行政體制改革步伐。反腐敗關(guān)鍵要靠制度與機(jī)制,制度問題和機(jī)制問題是帶根本性的問題。第二,從嚴(yán)治吏,建設(shè)一支高素質(zhì)、廉潔的公務(wù)員隊伍。特別要強(qiáng)化對公務(wù)員行使行政權(quán)力的監(jiān)督制約。第三,改革行政審批制,減少基層政府的“尋租”機(jī)會。

6.政府要積極履行公共服務(wù)職能

一個負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)為民眾特別是貧弱群體提供一套平等的教育、社保、養(yǎng)老、就業(yè)等福利保障設(shè)施。這也是政府需要履行的公共服務(wù)職能。為了緩和和化解社會矛盾,政府需要加大對民眾特別是弱勢群體需求的投資力度,尊重和維護(hù)民眾特別是弱勢群體的各項社會經(jīng)濟(jì)、政治與文化權(quán)利。同時,要構(gòu)建官民互動的制度平臺,這就需要歸還并賦予民眾以憲法意義上的話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)和結(jié)社權(quán),形成政府與民眾之間良性的動態(tài)博弈平衡,對強(qiáng)勢的政府公權(quán)力構(gòu)成一種有效的制衡,確保政府公權(quán)力朝向服務(wù)公共利益而非謀私的方向發(fā)展,把公權(quán)力的運行邊界限制在一個有限的范圍內(nèi)。這不僅是保障民眾自由和權(quán)利的需要,而且還是制約政府濫權(quán)的需要。這樣的體制設(shè)置是維護(hù)和提升政府公信力的制度基礎(chǔ)。唯有如此,才能形成官民之間相互寬容、彼此尊重的良好氣氛,才能創(chuàng)建一個真正名副其實的和諧社會。

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