對安全生產(chǎn)行政許可制度實施中問題的建議

劉力宏　楊曉青

近年來，國家制定實施了一系列安全生產(chǎn)行政許可，初步形成了安全生產(chǎn)準入的行政許可體系。安全生產(chǎn)行政許可制度作為政府有效的安全監(jiān)管手段之一，在我國的安全生產(chǎn)中發(fā)揮了非常重要的作用，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和依法行政的要求，安全生產(chǎn)行政許可制度在實際運作中暴露的問題很多，其中有些問題較為普遍和突出。

存在的主要問題

1.規(guī)章設定行政許可的合法性不足

在國家安全監(jiān)管部門和省級安全監(jiān)管部門實施的部分行政許可，主要法律依據(jù)是國家安全監(jiān)管總局和原國家安全監(jiān)管局的規(guī)章。例如，在國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構管理規(guī)定》和原國家安全監(jiān)管局頒布的《安全評價機構管理規(guī)定》《小型露天采石場安全生產(chǎn)暫行規(guī)定》中，分別設定了安全生產(chǎn)檢測檢驗機構、安全評價機構和小型礦山開采方案的資質許可，這些許可在國家和省2級安全監(jiān)管部門中已經(jīng)實施。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，國家部委沒有行政許可設定權，也就是說國家部委無權以規(guī)章的形式設定行政許可，即使設定了行政許可，依照法律規(guī)定也是無效的。

2.地方行政許可權限過于集中

在省級以下安全監(jiān)管部門實施的行政許可中，根據(jù)有關安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，縣級安全監(jiān)管部門只有煙花爆竹的零售許可權和建設項目“三同時”許可權，設區(qū)的市級安全監(jiān)管部門只有乙種危險化學品的經(jīng)營許可權和建設項目“三同時”許可權，而礦山、危險化學品、煙花爆竹和中介機構等20余項行政許可權都集中在省級安全監(jiān)管部門實施。行政許可權設定的管理權限極不均衡，這樣設定行政許可管理權限不僅違反了《行政許可法》對行政許可設定合理性原則，也給省級安全監(jiān)管部門帶來極大的工作壓力，并會導致各種腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.行政許可實施不規(guī)范

行政許可受理不規(guī)范。按照依法行政的要求，各級安全監(jiān)管部門應將本部門實施的行政許可事項集中到窗口統(tǒng)一受理，行政許可作出后再由受理窗口在規(guī)定時間內(nèi)通知申請許可單位領取許可證，并將許可決定上網(wǎng)公開。但目前還有部分行政許可項目由于各種原因不能統(tǒng)一到窗口受理，許可申請還是由相關業(yè)務處室受理，許可作出后由受理處室直接發(fā)給被許可人。

行政許可主體不規(guī)范。行政許可的主體是許可申請人，并不是各級安全監(jiān)管部門。但從目前一些行政許可部門的文件中可以看出，文件明確發(fā)放許可的主體是各級安全監(jiān)管部門，而不是許可申請人，在許可決定的文件中出現(xiàn)了行政許可主體不規(guī)范的現(xiàn)象。

行政許可的注銷手續(xù)未依法辦理。根據(jù)《行政許可法》第七十條的規(guī)定，被許可單位的許可事項接受行政處罰或行政許可到期被終止的，應依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)。

行政許可程序缺乏公平機制。根據(jù)《行政許可法》第三十六條的規(guī)定，行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知利害關系當事人。申請人、利害關系人有權進行陳述申辯。為了使許可程序完善，應建立聽證、說明理由等制度，完善行政許可的公平機制。

4.行政許可缺乏事后監(jiān)管，易滋生腐敗

由于監(jiān)管力量不足，行政機關對已發(fā)放的許可證很難有效地進行控制。一些地方出現(xiàn)了非法轉讓、倒賣、出租許可證等違法現(xiàn)象，致使一些不具備許可資格的公民、法人和組織非法持有安全生產(chǎn)許可證，嚴重擾亂了安全生產(chǎn)秩序和安全監(jiān)管秩序。

按照安全生產(chǎn)行政許可的主體及其活動的范圍劃分，建筑施工有施工單位資質許可、安全生產(chǎn)許可、施工許可；煙花爆竹有安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、運輸許可、燃放許可；民爆器材有安全許可；煤礦有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、礦長安全資格許可、主要負責人許可和安全管理人員許可；非煤礦山有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、礦長安全資格許可、主要負責人許可和安全管理人員許可；危險化學品有安全生產(chǎn)許可、儲存許可、經(jīng)營許可、運輸許可、主要負責人許可和安全管理人員許可；各行業(yè)特種作業(yè)人員資格許可等。而這些行政許可相互存在著交叉。

由于處于轉軌時期的我國部分原有的許可制度照舊運行，而新的許可制度還有待制定和完善，因此有些行政主體或者個人把行政許可當成其私有權利和尋租的工具。許可申請人在無可奈何的情況下，會以違心交費、送禮、行賄來獲得其應有的或不應有的利益和資格，這在一定程度上也成為滋生腐敗的重要原因。

健全和完善制度的建議

1.完善許可設定的合法性

為完善許可設定的合法性，可以通過修改《安全生產(chǎn)法》，將國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全生產(chǎn)檢驗檢測規(guī)定》和原國家安全監(jiān)管局頒布的《安全評價機構管理規(guī)定》《小型露天采石場安全生產(chǎn)暫行規(guī)定》《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構管理規(guī)定》等3部規(guī)章設定的行政許可通過修改后的法律設定；將上述許可事項通過《國務院關于取消和調(diào)整行政審批項目的決定》以國務院行政法規(guī)的形式設定，目前安全監(jiān)管部門實施的安全生產(chǎn)培訓機構審批就是通過2004年國務院頒布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》設定的。通過以上2種措施，可以完善安全監(jiān)管部門實施有關行政許可的合法性。

對正在修改的行政法規(guī)進行行政許可權限調(diào)整。如《危險化學品安全管理條例》的修改，將危險化學品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等許可權按照層級管轄及科學的權重分別設定在縣級以上各級安全監(jiān)管部門。又如，通過國務院每年進行行政審批項目取消和調(diào)整的契機，對礦山安全生產(chǎn)審批和危險化學品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等審批以國務院行政法規(guī)授權的方式，將這些項目審批按照層級管轄及科學的權重分別設定在縣級以上各級安全監(jiān)管部門。通過以上措施，不但可以減輕行政許可過于集中給安全監(jiān)管部門帶來的工作壓力，也可以強化市、縣2級安全監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，更有利于各級安全監(jiān)管部門的監(jiān)管。再如，一些行政許可事項可以采用市場機制來運作，通過招標、拍賣等市場手段來處理。對不能通過市場機制運作的事項，尤其是那些容易發(fā)生以權謀私、權錢交易的許可事項的行政許可權力，必須進行合理分解，并加強監(jiān)督制約。

2.建立許可信息通報制度

由于有關部門的行政許可交叉，許可信息不通暢，給許可實施帶來了一定的工作障礙，甚至會出現(xiàn)違法的許可行為。因此，對于行政許可事項交叉的各部門應建立許可通報制度，方便許可部門及時掌握企業(yè)獲得或終止各種許可事項的信息，避免有關部門違法許可行為的發(fā)生，也有利于各部門的日常監(jiān)管。如國土部門在發(fā)放采礦許可證時，要及時將獲得許可的企業(yè)名單與許可期限及終止許可的企業(yè)名單告知安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門再根據(jù)上述企業(yè)信息，辦理相關企業(yè)的礦山安全生產(chǎn)許可證及許可期限或者注銷礦山安全生產(chǎn)許可證。

嚴格按照《行政許可法》規(guī)定的程序進行審批是依法行政的要求。要將許可的受理、告知、聽證、決定、公告及其相關時限向社會公布，并在內(nèi)部監(jiān)督機制上明確各審批環(huán)節(jié)人員的責任。此外，還應當在許可受理場所張貼許可標準，公布許可條件及相關材料要求。推行電子政務，保證許可申請人通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，通過提供優(yōu)質服務，保證申請人以快捷的途徑獲得相關信息。

3.完善外部監(jiān)督和內(nèi)部自我約束機制

行政許可制度的運作不是孤立的，而是置于整個安全生產(chǎn)法制環(huán)境和法制體系之中的。從宏觀上看，對其監(jiān)督的加強還有賴于改善和凈化整個執(zhí)法環(huán)境這個外部的綜合條件。從微觀上看，行政許可的設立、實施和救濟各個環(huán)節(jié)上應發(fā)揮監(jiān)督機制的有效作用，如增強公民自身的權利觀念、民主意識和法律意識，對行政機關實施許可的行為過程進行監(jiān)督，加強整個社會對行政許可的監(jiān)督。內(nèi)部自我約束機制的完善也是不可忽視的方面，如建立健全舉報制度、責任追究制度和考核獎懲制度，增強審批人員的責任感和積極性，通過制度來約束行政許可的依法審批。

編輯 邊 安