我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及其對策

紀小立　崔月秀

摘要：土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)，同時，作為一種生產(chǎn)要素，只要合理流動，才能提高使用效益。本文通過目前土地流轉(zhuǎn)問題的分析，從土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度，完善土地市場等方面展開論述，已達到推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；改革

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義和現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)既包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，又包括土地使用權(quán)的變動，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，僅限于國家對集體所有土地的征收，是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)。

2.目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平。近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，速度有所加快。盡管如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低的水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)無論是在規(guī)模上，還是在速度上，都落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。(2)農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴張明顯，但地區(qū)之間發(fā)展不平衡。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進而發(fā)展的。近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴張較為明顯，呈沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)向內(nèi)地由點向面全面擴展。但是，由于地區(qū)之間的社會經(jīng)濟條件、農(nóng)地制度實現(xiàn)形式、農(nóng)民文化背景及地方政府偏好等差異，致使地區(qū)之間農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出很大差異。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，不完整的農(nóng)民地權(quán)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為三種權(quán)利： 所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有使集體在很大程度上是土地流轉(zhuǎn)的真正主體，而集體本身的界定就不明確，這使得行使土地所有權(quán)的時候容易發(fā)生多個產(chǎn)權(quán)主體的相互沖突，降低效率

2.不健全的土地流轉(zhuǎn)機制。市場機制、價格機制、社會保障制度等配套聯(lián)動機制不健全。目前，我國的土地流轉(zhuǎn)缺乏完整的價格體系，在歷史上又沒有可供參考的價格，一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地市場，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，交易量小，流轉(zhuǎn)價格低。就社會保障而言，我國農(nóng)村的社會保障體系尚未形成，而進城打工的農(nóng)民由于很難取得城市戶口使得農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營、撂荒棄耕也不愿將土地出讓出去，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

3.不規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式及合同，合同兌現(xiàn)困難。當前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同多種多樣，有書面、口頭的，有的什么也沒有。有的即使有書面的合同，但合同也不夠規(guī)范。有關(guān)合同條款(權(quán)利、義務(wù))標的也不夠明確，加之農(nóng)民的合同契約意識和法制觀念不強，當市場價格或其他因素發(fā)生變化時，合同不到期就收回，致使承包合同違約和糾紛多，兌現(xiàn)率低。

4.土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范性文件規(guī)定，村組織未充分發(fā)揮職能作用。農(nóng)村多數(shù)農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的缺乏正確的引導(dǎo)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無序。同時農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村社合作經(jīng)濟組織對土地流轉(zhuǎn)難于插手也無法正確引導(dǎo)，不能發(fā)揮應(yīng)有的管理職能。

三、解決問題的對策

1.推動土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，賦予農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期。農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民擁有除所有權(quán)外的其他權(quán)力，農(nóng)民可以按自己的意愿對土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)其經(jīng)營的土地只需要登記，不需要批準，同時國家應(yīng)給予農(nóng)民永久的土地承包經(jīng)營權(quán)，給農(nóng)民帶來更大的穩(wěn)定性預(yù)期，不但可以使農(nóng)民增加對承包土地的投入，更重要的是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

2.大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)機制。(1)探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。(2)培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)中介組織。(3)建立調(diào)節(jié)機制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中壟斷和不公平現(xiàn)象。(4)建立多層次的社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

3.做好宣傳，加強培訓(xùn)，落實規(guī)范管理。農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村千家萬戶，因此各級農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)。(1)要加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要性的宣傳，加強對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的宣傳，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，主動運用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；(2)要加強對土地流轉(zhuǎn)的積極作用的宣傳，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶堅持合理原則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；(3)要組織干部群眾認真學習貫徹有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)民自覺履行合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，減少合同糾紛。

4.及時研究制定土地承包糾紛調(diào)解和仲裁辦法，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。準確及時地調(diào)解承包合同糾紛，有利于緩解農(nóng)村矛盾，保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。各級農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)要抓好合同的鑒證工作，并妥善保存合同文本，以監(jiān)督合同的正常履行，同時要總結(jié)平時的調(diào)解經(jīng)驗，制定切實可行的糾紛調(diào)解和仲裁辦法，并成立專門的調(diào)解和仲裁機構(gòu)，及時有效地調(diào)解合同糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護農(nóng)村穩(wěn)定。

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