事業(yè)單位預(yù)算編制的實踐思考

袁建群　丁曉銘

摘要：預(yù)算編制作為事業(yè)單位預(yù)算管理中最為重要的組成部分，在編制的過程中由于某些問題沒有解決從而導(dǎo)致預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，造成事業(yè)單位效率低下，資金使用不合理，難以適應(yīng)目前市場經(jīng)濟的需要。因此認(rèn)真編制事業(yè)單位預(yù)算、并通過相應(yīng)的行政和技術(shù)手段來解決這問題，可以高效地使用財政資金，使有限的預(yù)算資金發(fā)揮最大的效益，促進事業(yè)單位的各項工作。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位預(yù)算編制收支定額信息技術(shù)

0引言

在中國，事業(yè)單位是一個龐大的體系，數(shù)量超過130萬，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30％以上，但對國家GDP的貢獻卻不到10％。因此預(yù)算管理對事業(yè)單位資金使用起著至關(guān)重要的作用。而預(yù)算編制作為事業(yè)單位預(yù)算管理中最為重要的組成部分，它決定了事業(yè)單位下一年資金的使用情況，因此需加強其預(yù)算編制管理，提高資金使用率，才能合理運用財政資金。

1事業(yè)單位預(yù)算編制概況

現(xiàn)行的事業(yè)單位的預(yù)算基本是采用跨年度方法，按收入類別和支出功能分類編制的，就是事業(yè)單位要將全部收入包括財政補助收入和各項非財政補助收入與支出統(tǒng)一編制預(yù)算，后報經(jīng)主管部門和財政部門核定。它反映了事業(yè)單位一個會計年度財務(wù)收支的規(guī)模。收入預(yù)算包括：財政補助收入、上級補助收入、撥入專款、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位繳款、其他收入等；支出預(yù)算包括：撥出經(jīng)費、撥出?？?、專款支出、事業(yè)支出、經(jīng)營支出、成本費用、銷售稅金、對附屬單位補助、上繳上級支出、結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建。本著“有多少錢辦多少事”的原則，合理編制各項事業(yè)發(fā)展所需的支出，因此在編制的過程中有著嚴(yán)格的程序、要求以及原則。

1.1事業(yè)單位編報預(yù)算的程序總共分四個部分，首先是“一上”：各部門、單位根據(jù)財政部門確定的單位分類、分檔定額和專項支出申報的有關(guān)規(guī)定編制預(yù)算建議數(shù)上報給財政部門。接著是“一下”：財政部門根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)和部門編制內(nèi)實有人員、資產(chǎn)等數(shù)字審核部門支出預(yù)算建議數(shù)，測算下達收入、支出等各項預(yù)算控制數(shù)。然后是“二上”：各部門、單位根據(jù)財政下達的預(yù)算控制數(shù)調(diào)整本單位的預(yù)算，報送財政部門。最后是“二下”：財政在全面審核各部門、單位報送的“二上”預(yù)算計劃的基礎(chǔ)上，確定各部門，單位的各項收支預(yù)算數(shù)。

1.2事業(yè)單位編制預(yù)算的要求事業(yè)單位預(yù)算編制要求主要有：早編細編、嚴(yán)謹(jǐn)求實、科學(xué)規(guī)范、公開透明。其中，收入預(yù)算編制的方法和要求是：財政補助收入數(shù)根據(jù)財政部門核定的定額和補助標(biāo)準(zhǔn)編列：事業(yè)收入根據(jù)上年完成情況及本年增收因素編列，其中從財政專戶核撥的預(yù)算外資金和部分經(jīng)核準(zhǔn)后上繳財政專戶管理的預(yù)算外資金，可參照上年上繳數(shù)、核撥數(shù)和留用數(shù)編列。經(jīng)營收入按本年經(jīng)營業(yè)務(wù)計劃及產(chǎn)品銷售情況編列；支出預(yù)算編制的方法和要求是：事業(yè)支出中的人員支出按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和編制人數(shù)或在編的實有人數(shù)等計算編列，公用支出有定額的按定額計算編列，沒有定額的根據(jù)實際情況測算編列；經(jīng)營支出可按定額成本、上年成本和有關(guān)“增減建議數(shù)”測算編列；收支預(yù)算編列的要求是：單位提出建議數(shù)：財政部門下達預(yù)算控制數(shù)；事業(yè)單位依據(jù)預(yù)算控制數(shù)編報正式預(yù)算；財政部門正式批復(fù)預(yù)算。事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，國家對財政補助收入和從財政專戶核撥的預(yù)算外資金一般不予調(diào)整。

1.3事業(yè)單位編制預(yù)算的主要原則：①政策性原則。事業(yè)單位編制預(yù)算要正確體現(xiàn)和貫徹國家有關(guān)方針、政策和規(guī)章制度，在堅持適度從緊財政政策的前提下，既要保證國家確定的重點，又要兼顧一般。②可靠性原則。事業(yè)單位編制預(yù)算要穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，并略有結(jié)余。收入預(yù)算要留有余地，對沒有把握的收入項目和數(shù)額，不能打入收入預(yù)算；必要的支出預(yù)算要打緊打足，不能預(yù)留硬缺口。③合理性原則。事業(yè)單位編制預(yù)算要做到合理安排各項資金，尤其是要合理安排各項支出項目。人員工資等剛性支出，必要的公務(wù)費、業(yè)務(wù)費和設(shè)備購置支出，必須優(yōu)先予以保證。④完整性原則。在編制預(yù)算時，必須將單位的一切財務(wù)收支全部反映在預(yù)算中，不得打埋伏或在預(yù)算之外另留收支項目。⑤統(tǒng)一性原則。各類事業(yè)單位在編制預(yù)算時，要按照國家統(tǒng)一設(shè)置的預(yù)算表格、口徑、科目、程序和計算依據(jù)，填列有關(guān)收支數(shù)字指標(biāo)。

2對于做好部門預(yù)算編制工作的幾點思考

2.1從思想上提高對預(yù)算管理的認(rèn)識事業(yè)單位實行部門預(yù)算，首先要從思想上提高對預(yù)算管理的認(rèn)識。有人認(rèn)為：預(yù)算主要是財務(wù)指標(biāo)，預(yù)算編制主要是財務(wù)部門的事，與其他職能部門關(guān)系不大。這種認(rèn)識是對預(yù)算的誤解和歪曲。我們必須在思想上認(rèn)識到，在一個沒有預(yù)算或預(yù)算不起作用的單位，財務(wù)管理就沒有規(guī)范可言。因此有必要執(zhí)行內(nèi)部部門預(yù)算的編制，應(yīng)以單位負(fù)責(zé)人為主，吸納各相關(guān)業(yè)務(wù)如人事、財務(wù)、資產(chǎn)等部門的主管人員組成。其主要職責(zé)是：確定有關(guān)預(yù)算管理的政策、規(guī)定、制度；審議確定事業(yè)單位年度發(fā)展目標(biāo)及事業(yè)計劃，提出預(yù)算編制的方針和程序；審查并批準(zhǔn)各部門編制的內(nèi)部部門預(yù)算及單位總體預(yù)算方案；接受預(yù)算與實際執(zhí)行情況比較的定期預(yù)算報告，并根據(jù)需要就預(yù)算的調(diào)整加以匯總并做出相關(guān)決定。最后，對匯總的預(yù)算進行細致的審查并反復(fù)協(xié)調(diào)平衡，然后在此基礎(chǔ)上編制事業(yè)單位的總預(yù)算。

事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展的要求預(yù)算編制遵循“零基”的原則。但如今“基數(shù)法”依然存在，造成財政部門難以準(zhǔn)確了解申報部門的真正需求，結(jié)果在上一年度的基礎(chǔ)上加個百分比，成了某些事業(yè)單位“高效”編制預(yù)算的“捷徑”。西方發(fā)達國家公共財政預(yù)算要求部門預(yù)算要細化到一度電、一張紙，預(yù)算經(jīng)費比往年下降是極其正常的，但就目前，在我國還很難找到這樣的預(yù)算。而預(yù)算編制不規(guī)范，造成事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行上一部分項目資金大量結(jié)余，甚至幾年不啟動，而另一部分項目資金不夠，甚至出現(xiàn)重大項目沒有預(yù)算的情況，從而影響年終的決算。像上海市人大04年是對部門預(yù)算的執(zhí)行加大了監(jiān)督力度，推出了部門決算“簽審制”試點，對被抽出的四家事業(yè)單位進行嚴(yán)格的審計，審計結(jié)果送人代會審簽，審簽中有疑問，單位負(fù)責(zé)人要接受人大代表的質(zhì)詢。因此現(xiàn)今，財政部門實行了財務(wù)總監(jiān)制，嚴(yán)格控制各部門資金去向，從側(cè)面說明了中國部門預(yù)算正逐步走向法制化、規(guī)范化、透明化的道路。

2.2編制預(yù)算過程中需合理分配各項支出“人員支出按標(biāo)準(zhǔn)，公用支出按定額，專項支出按實際”是目前事業(yè)單位預(yù)算編制的重要原則之一。由于各事業(yè)單位領(lǐng)域不同，憑統(tǒng)一的公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)往往并不能滿足支出的需要，如目前大多數(shù)事業(yè)單位公用經(jīng)費為每人3000元，但實際上大多數(shù)單位都超出這個標(biāo)準(zhǔn)，通常采取的辦法是用經(jīng)常性專項經(jīng)費來彌補，其結(jié)果就是影響了事業(yè)單位預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。過分強調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，這對各事業(yè)單位職能的特殊性考慮不夠，不利于單位工作開展。終上所說，在制定事業(yè)單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個原則：①把定額建立在符合單位財力的基礎(chǔ)上，再保證單位履行只能、維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的資

金需求。②根據(jù)不同單位社會職能、管轄范圍適當(dāng)?shù)膩黹_檔次，但也要避免引起各單位的攀比和抵觸情緒。③是定額項目數(shù)量適度。財政部門在安排下達的時候把支出的自主權(quán)留給部門和單位。④具體情況具體調(diào)整?？蛇m度提高或壓縮有關(guān)單位的支出定額，使支出更加的合理和實用。如：對某養(yǎng)護單位在其車輛燃油支出的定額的確定，要考慮到其職能，需頻繁的使用車輛，因此可與其他部門區(qū)分開來。

2.3依靠行政手段來解決預(yù)算編制過程中的問題

2.3.1要高度重視部門預(yù)算編制工作。要認(rèn)真把部門預(yù)算編制工作當(dāng)做一件大事來抓，一個部門要做到一個預(yù)算、一個賬戶。部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算的制定，并監(jiān)督執(zhí)行。推進部門預(yù)算主要是各部門的職責(zé)，財政部要積極協(xié)調(diào)。

2.3.2組織上要充分予以保障。要加大編制預(yù)算的組織管理力度。一是根據(jù)財政部關(guān)于“各部門要調(diào)整內(nèi)部職責(zé)分工，統(tǒng)一由一個機構(gòu)負(fù)責(zé)編制本部門預(yù)算”的要求，要明確部門預(yù)算的綜合編報部門，要加強對內(nèi)綜合和對外協(xié)調(diào)。二是為適應(yīng)國家預(yù)算管理制度改革的要求，要加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，強化預(yù)算管理力量，將工作重點轉(zhuǎn)變到加強預(yù)算管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上來。三是要成立“編制部門預(yù)算工作小組”，抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的同志，集中匯審編制預(yù)算，保證預(yù)算編制和報送時間。今后要推行復(fù)式預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算，成立專職的預(yù)算編制機構(gòu)：計算機支持系統(tǒng)、匯編審、會計賬務(wù)處理分析、追加追減等。

2.3.3部內(nèi)分工要明確。編制部門預(yù)算，涉及部里每一個部門，要明確各部門的責(zé)任，做到分工合理，責(zé)任明確，相互配合，環(huán)環(huán)相扣，保證預(yù)算編制工作的順利進行。還要加強預(yù)算編制的監(jiān)督。這是我國預(yù)算編制的重大改革，意義深遠。部門預(yù)算的核心是要細化預(yù)算和實行綜合預(yù)算，客觀上要求每個部門、每個基層預(yù)算單位編制的收支預(yù)算真實、完整，要把預(yù)算內(nèi)外收支放在一本預(yù)算賬里，這是確保部門預(yù)算改革成功的關(guān)鍵所在。因此，預(yù)算編制監(jiān)督的重點在于監(jiān)測預(yù)算單位基本情況及其上報預(yù)算的真實性和完整性，剔除水分，減少隨意性，確保部門預(yù)算的科學(xué)和規(guī)范。

2.4在編制預(yù)算的過程中應(yīng)充分利用信息技術(shù)這幾年我們統(tǒng)一應(yīng)用了“E”，財部門預(yù)算編制軟件和項目庫管理軟件，提高了部門預(yù)算編制工作的效率和質(zhì)量，但和西方發(fā)達國家還有不小的差距。近年來西方的發(fā)達國家在對待財政資金上他們不僅要求支出預(yù)算的編制要現(xiàn)實、可靠，而且還建立了一個良好的預(yù)算執(zhí)行體系，如通過國庫單一賬戶體系加強對支出過程的控制，通過完整的預(yù)算(撥款)會計系統(tǒng)，加強對支出周期的各個階段實施有效的跟蹤和控制，并密切關(guān)注各項撥款項目之間的資金動向。他們在長期的公共支出預(yù)算管理實踐中，憑借優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)和人才優(yōu)勢，不但改善和強化公共部門管理，逐步形成了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的普遍認(rèn)同的公共管理新理念，指導(dǎo)著公共支出預(yù)算管理的方方面面。首先，西方國家預(yù)算管理中的法治觀念強，法治化水平高，不但嚴(yán)格依法確定政府公共支出預(yù)算的編制程序和內(nèi)容，而且經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算也要在嚴(yán)格的法律約束和監(jiān)督下執(zhí)行。其次，以責(zé)任制為目標(biāo)加強公共支出管理中的“績效”考評，根據(jù)公共部門提供公共服務(wù)的特點，先從主觀努力和客觀結(jié)果兩個角度定義績效，再按投入、產(chǎn)出、結(jié)果、過程等多項指標(biāo)對績效進行客觀考評，績效指標(biāo)的設(shè)定采用“CREAM”標(biāo)準(zhǔn)(即明晰、相關(guān)、經(jīng)濟、充分以及可監(jiān)控)，通過恰當(dāng)?shù)募顧C制增強公共支出管理中的業(yè)績?nèi)∠?，真正提高公共支出管理效率。第三，競爭意識、質(zhì)量意識、合規(guī)意識和服務(wù)意識不斷增強，在管理實踐中強調(diào)私人部門的經(jīng)驗，落實責(zé)任制并實施有效的政府監(jiān)管。第四，強調(diào)政策、規(guī)則合理性、公正和績效的有機結(jié)合。并依靠強大的信息技術(shù)，如菲律賓預(yù)算撥付網(wǎng)址、芬蘭“信息社會”政策、意大利行政管理網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)字文件、丹麥的信息社會2000、美國的信息高速公路項目等多種政府財政管理信息系統(tǒng)，為其在預(yù)算編制及相關(guān)的管理上提供了很大的幫助，而且極大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的責(zé)任制，增強了政府工作的透明度和參與性，提高了公共部門運作的效率和有效性，拓寬了公眾獲取公共服務(wù)的渠道，為高效率的實現(xiàn)政府公共支出管理目標(biāo)提供了強大的技術(shù)支持。在這幾點上很值得我們借鑒。

2.5規(guī)范對事業(yè)收入和其他收八的編制管理在預(yù)算編制存在的問題中已經(jīng)提到到由于事業(yè)收入(包括預(yù)算外收入)、其他收入(營業(yè)性收入)受宏觀影響以及事業(yè)單位機制尚未理順，存在這較大的隨機性。而現(xiàn)行的預(yù)算體制要求事業(yè)單位實行綜合預(yù)算，這就使事業(yè)單位高層領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算決策增加了較大的風(fēng)險因素。受客觀因素影響造成在做預(yù)算編制時遠遠大于實際收入。因此，首先加強事業(yè)單位事業(yè)收入尤其是預(yù)算外收入的管理。對事業(yè)單位的事業(yè)收入要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的收費，不得擅自擴大收費范圍和標(biāo)準(zhǔn)；事業(yè)收入只能用于彌補事業(yè)單位在事業(yè)開支方面的不足；進一步推進事業(yè)單位后勤社會化改革，加強對事業(yè)單位經(jīng)營性收入和其他收入的管理，就是將事業(yè)單位的后勤從行政體系中剝離出去，并逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度過度。這樣可以使事業(yè)單位經(jīng)營性收入和其他收入合法化，以及使得收入更加穩(wěn)定。市場機制的建立必將使單位后勤企業(yè)更具備競爭力和生命力，也會讓企業(yè)的利潤得到增長。這樣，事業(yè)單位的經(jīng)營性收入和其他收入就有了可預(yù)見性，就能降低事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)費。

總之，健全預(yù)算管理制度，完善編制的規(guī)章制度，以制度管事，以制度服人，以制度來保證事業(yè)單位預(yù)算管理編制工作的有序和有效，甚至可以通過信息軟件技術(shù)來約束，但這需要引進相應(yīng)的技術(shù)人才。建立事業(yè)單位預(yù)算編制的評價和考核機制，作為落實經(jīng)濟責(zé)任制、評定考核工作業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，以利于事業(yè)單位總體目標(biāo)的實現(xiàn)，并對編制預(yù)算單位進行業(yè)務(wù)上的定期培訓(xùn)。從而，使事業(yè)單位的預(yù)算編制工作更加的完善、合理。

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