淺析實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變途徑

佘　偉

摘要：實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變就是樹立并落實堅持以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。就是正視防訊面臨的宏觀形勢和客觀環(huán)境變化，尊重自然規(guī)律和客觀環(huán)境變化，尊重自然規(guī)律，與時俱進，積極探索防訊新思路，新理念。既要防治洪澇災(zāi)害又要規(guī)范人類自身活動，既要控制洪水又要給洪水以出路，既要防訊抗洪又要維持好的生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)人與自然的和諧相處和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：控制洪水洪水管理轉(zhuǎn)變途徑

1實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變需要的條件

實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變需要一定的條件，要找準(zhǔn)位置，不能超越歷史階段。從總體上看，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變包括以下幾個方面的必要條件：

1.1經(jīng)濟發(fā)展水平要實現(xiàn)洪水的調(diào)控，首先要有控制洪水的工程體系，這是實現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)和前提，而工程體系完善程度和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系很密切。我國是一個發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟條件的限制，不少地區(qū)防洪工程體系還不完善，沒有達到合理控制洪澇災(zāi)害的程度。因此，根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和約束條件，因地制宜實施防洪工程體系，建設(shè)是實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的重要條件。

1.2社會發(fā)展水平實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，雙防訊管理體制，法律和社會保障體系等方面提出了更高的要求，要求社會在具有不同價值觀念或利害關(guān)系沖突的個人、利益集團之間，建立實現(xiàn)和解合作的框架，也就是說要建立有效的社會管理體制以及較為完善的法律和社會保障體系，依靠完備而有約束力的法規(guī)、適當(dāng)?shù)臑?zāi)害救助補償辦法，合理的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)手段來制止侵占江河湖泊的行為，實施有效的災(zāi)害防抗與救助，這些條件是確保人民群眾防洪安全的基礎(chǔ)。各地要根據(jù)社會發(fā)展水平，為本地實行控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變刨造條件。

1.3文化發(fā)展水平防訊工作是一項社會性系統(tǒng)工程，必須依靠全社會的重視、關(guān)心和積極參與，依靠行政管理人員，專業(yè)技術(shù)人員與社會公眾更好的溝通與合作。公眾的文化素質(zhì)、思想觀念、行為方式是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。“水文明”是人燈防治洪澇災(zāi)害方面尊重自然、利用自然、改造自然、回歸自然上表現(xiàn)出的較高的社會文化形態(tài)，是人類在水資源利用和水利發(fā)展上的最高與生態(tài)環(huán)境結(jié)合，城市防洪工程與城市美化和風(fēng)景建設(shè)融為一體，這些都是“水文明”進步的標(biāo)志。

1.4科技發(fā)展水平科技是防汛的基礎(chǔ)要素，是提高防汛水平的必要手段。目前我國防汛現(xiàn)代化水平不高，新技術(shù)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究都較落后。要實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，必須加強國際交流與合作，積極引進國外先進技術(shù)，促進傳統(tǒng)技術(shù)和現(xiàn)代先進技術(shù)的融合，不斷提高防汛科技含量，提高流域性防汛工程體系的綜合調(diào)度水平，充分發(fā)揮其防洪調(diào)度的潛力。當(dāng)前的工作重點是要提高查險、搶險水平，積極研究、引用新技術(shù)、新材料和新設(shè)備，全面推行防汛辦公自動化技術(shù)，提高工作效率和工作水平。

2實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的主要途徑

2.1承擔(dān)適度風(fēng)險，建立標(biāo)準(zhǔn)適度功能合理的防洪工程體系選擇有風(fēng)險的洪水管理模式，就要確定適度的防洪工程標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)確定防御對象和防洪標(biāo)準(zhǔn)。防洪標(biāo)準(zhǔn)既不能無限提高，也不能太低。防洪標(biāo)準(zhǔn)要與國家與地方的財政承受能力、遭受災(zāi)害以后的社會經(jīng)濟影響以及災(zāi)后重建的恢復(fù)能力等相適應(yīng)，同時還要考慮防洪工程對自然和生態(tài)環(huán)境、人民生活質(zhì)量的提高等的影響，合理確定功能。

要按照所確定的工程的功能和標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)加強大江大河大湖治理，加快堤防建設(shè)和重要河段的河道整治。病險水庫除險加固要逐級落實任務(wù)和責(zé)任，保證質(zhì)量，爭取早日完成，確保水庫的安全運行和效益的充分發(fā)揮。結(jié)合退田還湖、移民建鎮(zhèn)，推進蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)。加強城市防洪建設(shè)和海堤建設(shè)。

2.2在有效控制風(fēng)險的前提下，因地制宜地建立洪水資源綜合利用體系要以流域為單元，以科學(xué)調(diào)控和合理利用為主要手段，充分發(fā)揮洪水的水、沙資源優(yōu)勢，滿足經(jīng)濟社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的需求。要以增加洪水資源在流域內(nèi)外的豐缺調(diào)配為目標(biāo)，最大限度地蓄積、滯留、調(diào)配流域內(nèi)和流域之間洪水資源。工程措施主要有水土保持、雨水資源利用、地下水回灌、水庫攔蓄、洼淀蓄洪、濕地調(diào)蓄、流域內(nèi)外的調(diào)水工程等。非工程措施主要是科學(xué)決策，延長洪水預(yù)報的預(yù)見期、提高預(yù)報精度，通過優(yōu)化水庫、蓄滯洪區(qū)等工程的聯(lián)合調(diào)度等，最大限度地挖掘各類工程的潛力。

要建立利用洪水含理調(diào)配河流水沙平衡的調(diào)度體系，通過優(yōu)化調(diào)度水庫、水電站等，以改善泥沙在水庫、河道內(nèi)的淤積或沖刷狀況，延長水庫、堤防的使用壽命，改善水電站、河道工程的運用工況。要建立洪水利用的生態(tài)保護體系，通過水土保持、淤地壩建設(shè)、水量調(diào)度、濕地恢復(fù)、地下水回灌等措施，逐步恢復(fù)和改善流域水生態(tài)系統(tǒng)。要建立利用洪水改善江河湖泊水質(zhì)、沿海地區(qū)海水入侵、因地下水超采而造成地區(qū)沉降、因內(nèi)河缺水而造成影響航運等其他類型災(zāi)害的工程和調(diào)度體系。

2.3依靠法律法規(guī)科學(xué)防控洪水、主動規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)防洪效益整體最大化我國的防洪法制建設(shè)還剛剛起步，配套法規(guī)還很不完善，人們的法治意識還比較淡薄。各地要根據(jù)防汛工作實際需要，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個層次上，抓緊制訂立法和制度建設(shè)的計劃，并積極開展工作。要通過法律法規(guī)等形式，進一步明確和規(guī)范各級行政首長和相關(guān)政府部門在防汛抗洪工作中的管理權(quán)限、職責(zé)、任務(wù)和分工，建立工作評價和責(zé)任追究制度；推動洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)、河道和防洪規(guī)劃保留區(qū)的管理，規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展的各項活動，減輕可能造成的災(zāi)害損失；規(guī)范汛期的工程搶險、防洪調(diào)度、救災(zāi)捐助、防洪補償、物資調(diào)運、媒體宣傳、災(zāi)害評價等行為，明確各類突發(fā)事件的處理工作程序；進一步規(guī)范臺風(fēng)和山洪災(zāi)害的防御工作；對已經(jīng)正式實施的法律法規(guī)，要加強執(zhí)法檢查，維護法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并根據(jù)情況適時對有關(guān)法律法規(guī)進行修訂。

要按照洪水管理的新要求，不斷探索和實踐洪水調(diào)度與防汛決策的新思路，進一步修訂和完善防御洪水方案和洪水調(diào)度方案。水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪河道以及有控制工程的大型湖泊的調(diào)度運用以及超標(biāo)準(zhǔn)洪水情況的具體應(yīng)對措施是方案修訂的重點。從過去的防汛實踐來看，這些工程的防汛調(diào)度和超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)對措施往往原則性強，可操作性不強，增加了實時調(diào)度中協(xié)調(diào)、決策和具體運用的難度，容易激發(fā)矛盾、貽誤決策時機，甚至造成決策錯誤。至于洪水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，就考慮得更少。要綜合運用各種措施，確保標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水安全，遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水把損失減少到最低限度，同時最大限度地減少防汛抗洪對社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的負面影響，最大可能地變害為利，充分利用洪水資源。

2.4加強社會保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高社會的有效管理水平加強社會保障體系建設(shè)的關(guān)鍵是完善管理體制，建立良好的機制。要繼續(xù)完善防汛工作行政首長負責(zé)制，建立責(zé)任追究制度。要明確社會各

部門、各行業(yè)承擔(dān)的防汛任務(wù)，依靠公眾，堅持軍民聯(lián)防。要推進防汛機動搶險隊建設(shè)，建立防御山洪等災(zāi)害的群測群防體系，走專群結(jié)合的道路。要研究建立防汛社會化投入保障機制和補償機制，確保防汛有一個穩(wěn)定的投入渠道。

要在規(guī)范洪泛區(qū)管理和建立洪水災(zāi)害評價制度即洪水風(fēng)險圖投入運用的基礎(chǔ)上，推行洪水保險，最大限度地化解洪水災(zāi)害風(fēng)險，增強抗災(zāi)救災(zāi)能力。從長遠看，建立和完善洪澇災(zāi)害保險制度，對于分散災(zāi)害風(fēng)險，提高災(zāi)后重建能力，增強全社會的水憂患意識，具有十分重要的意義。

2.5廣泛動員教育，提高公眾參與意識和應(yīng)變能力今后洪水管理的對象將逐步延伸到人的行為，影響到我們的社會系統(tǒng)。社會價值觀的沖突將日益深刻地制約著洪水管理方式的形成。社會進步造成人們對于生命與生態(tài)的價值、庫區(qū)居民對生活方式選擇的權(quán)力、區(qū)域公平性等問題產(chǎn)生不同的認識。在各種價值觀的沖突中尋求協(xié)調(diào)和平衡，將成為洪水管理的工作任務(wù)之一。美國1968年生效的防洪保險計劃，在1973年強制性條款生效前，社會對其反應(yīng)極為冷淡；淮河行洪區(qū)和黃河灘區(qū)的移民又陸續(xù)返回原地，這些現(xiàn)象都表明洪水管理政策應(yīng)適應(yīng)特定的社會條件并及時針對社會系統(tǒng)的反應(yīng)做出調(diào)整。

因此，必須高度重視洪澇災(zāi)害防治知識的教育，以增強全民的水憂患意識，提高自我保護能力和參與防災(zāi)救災(zāi)的自覺性。要通過制作各種有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的專題片，利用廣播、電視及互聯(lián)網(wǎng)向公眾播放，普及防災(zāi)減災(zāi)知識，增強公眾的參與意識和應(yīng)變能力，使得防洪救災(zāi)工作有序進行，避免盲目性和不確定性。

2.6穩(wěn)步提高防洪科技水平，努力實現(xiàn)防汛工作現(xiàn)代化要充分運用先進的科學(xué)技術(shù)、手段和裝備，不斷提高洪水預(yù)測預(yù)報、信息處理、調(diào)度指揮決策、抗洪搶險和防汛工作后評價等的科技水平，大力推進防汛技術(shù)現(xiàn)代化。要以防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)為龍頭，大力推進防汛信息化建設(shè)。防汛信息化可以提高信息采集、傳輸?shù)臅r效性和自動化水平，是防汛現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。

要跟蹤世界上先進的防洪技術(shù)和管理理論研究動態(tài)，學(xué)習(xí)和借鑒國外先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，積極開展防洪適用技術(shù)和管理理論的研究。如防洪工程體系優(yōu)化調(diào)度研究、水庫潰壩洪水演進分析、堤防意外潰決分析、洪水風(fēng)險分析和管理、生態(tài)型防洪工程建設(shè)研究等。其中生態(tài)型防洪工程建設(shè)在歐洲甚至在日本都得到廣泛的認同，值得我們關(guān)注。它強調(diào)在防洪工程體系建設(shè)中盡可能保留江河湖7自的自然形態(tài)，已建的防洪工程要通過改造，保留或恢復(fù)濕地、河灣、急流和淺灘改進護岸工程的形式和施工材料為動植物的棲息繁衍提供條件，同時達到自然補充地下水資源、合理調(diào)控洪水演進速度、保持河流自然景觀等綜合目的。