我國(guó)公共租賃房制度建設(shè)探析

成　立

摘要：溫總理在兩會(huì)的政府工作報(bào)告中首次提出“要積極發(fā)展公共租賃住房”，推動(dòng)了地方探索和發(fā)展公共租賃房這一住房保障的新模式來解決夾心層的住房問題，凸顯了國(guó)家保障體系同時(shí)面向“非低收入群體”著力的理念轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國(guó)的住房保障又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。對(duì)公共租賃房進(jìn)行了明確的定位，并探討了公共租賃房的保障方式、融資渠道和管理體制。

關(guān)鍵詞：公共租賃房；定位；制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：F121.26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)14-0066-02

1公共租賃房的定位

公共租賃住房是指政府或企業(yè)持有一部分房源，并將這些房屋以低于市場(chǎng)價(jià)的方式租給特定人群。租金水平高于廉租房。但低于商品房?？v觀各國(guó)，政府住房保障的方式主要包括實(shí)物配租、配售，貨幣補(bǔ)貼和金融政策支持等。其中，實(shí)物配租方式主要是提供公共租賃住房或類似住房。公共租賃住房保障的基本屬性特征是政府建設(shè)或籌集的房源以實(shí)物配租方式，或者采用貨幣補(bǔ)貼形式面向一定社會(huì)群體提供的具有杜會(huì)福利性質(zhì)的保障。公共租賃住房的基本原則是“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊倍恰熬诱哂衅湮荨崩砟?，提供的是過渡性保障。

作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分，租賃住房市場(chǎng)可分為租賃公房和租賃私房，其中租賃公房又細(xì)分為廉租房和公共租賃房，而租賃私房就是指市場(chǎng)租賃房。廉租房是專門針對(duì)低收入群體，而公共租賃房則是針對(duì)介于中低和中高收入之間的“夾心層”人群，兩者實(shí)質(zhì)是在同一框架內(nèi)為不同收入階層提供不同租金的租賃房，因此，即使將兩者合并，也不會(huì)有什么問題。但將公共租賃房單列出來，更能凸顯政府對(duì)夾心層等中等收入群體的關(guān)注，有利于加快夾心層住房問題的解決。

2我國(guó)公共租賃房發(fā)展中的問題

2.1公共租賃房的保障方式單一

發(fā)達(dá)國(guó)家的租賃性公共住房保障方式主要有兩種，一是實(shí)物配租；二是貨幣補(bǔ)貼。并且隨著其住房保障體系的不斷完善，補(bǔ)貼方式逐步由實(shí)物配租向貨幣補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移。從我國(guó)各城市發(fā)展公共租賃房的情況來看，基本上都實(shí)行的是實(shí)物配租，即對(duì)符合條件的申請(qǐng)人配租一處公共租賃住房。但由于公共租賃房的建設(shè)周期較長(zhǎng)，這種單一的保障方式必將延長(zhǎng)夾心層群體解決住房問題的輪候期，也不能適應(yīng)市場(chǎng)的變化，無法發(fā)揮保障性住房協(xié)調(diào)和穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。同時(shí)也加大了運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。此外，相對(duì)于貨幣補(bǔ)貼完善的退出機(jī)制而言，單一形式的實(shí)物補(bǔ)貼的退出機(jī)制的可操作性則差得多。

2.2公共租賃房的融資困難

融資機(jī)制是影響公共租賃住房供給穩(wěn)定性和持久性的關(guān)鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。第一，在金融危機(jī)的影響下，地方政府的稅收減少，低迷的房地產(chǎn)市場(chǎng)又使得作為政府財(cái)政收入主要來源之一的土地出讓金銳減，作為公共租賃房投資主體的地方財(cái)政面臨著重重壓力。第二，發(fā)展公共租賃房既要解決“房源”所需的資金，又要負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期的房屋維修費(fèi)用，所需資金巨大且占用周期長(zhǎng)；第三，公共租賃房福利性的特征決定了其建設(shè)管理必須堅(jiān)持“保本微利”的原則，使得建設(shè)資金的回籠速度極緩慢，難以形成資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)；第四，公共租賃房制度的不完善以及行政部門在保障性住房工作的低效率加大了建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)較之經(jīng)濟(jì)適用房過長(zhǎng)的資金回收期和微薄的利潤(rùn)，使得房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)公共租賃房的建設(shè)望而生畏。

2.3公共租賃房的管理機(jī)制不健全

我國(guó)的住房保障制度啟動(dòng)較晚，建設(shè)和推進(jìn)滯后。盡管我國(guó)高度重視住房保障的制度建設(shè)。且各地已逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度和住房公積金制度為主要內(nèi)容的住房保障政策基本框架。但我國(guó)的住房保障制度仍存在一些漏洞。運(yùn)行中的問題較突出。我國(guó)至今仍未建立起一套較為完善的法律法規(guī)保障體系，制約了廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房的建設(shè)發(fā)展。公共租賃住房制度作為住房保障制度體系的重要組成部分。在制度建設(shè)與人員落實(shí)層面，總體滯后于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房的發(fā)展，難以有效發(fā)揮其住房保障功能。

3完善公共租賃住房制度的策略

3.1實(shí)行區(qū)別對(duì)待兩個(gè)夾心層的保障方式

對(duì)介于廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房之間的夾心層，應(yīng)以實(shí)物補(bǔ)貼為主、貨幣補(bǔ)貼為輔。盡管貨幣補(bǔ)貼有較實(shí)物補(bǔ)貼大得多的優(yōu)勢(shì)，但發(fā)展貨幣補(bǔ)貼是建立在實(shí)物補(bǔ)貼已經(jīng)發(fā)展到一定階段的基礎(chǔ)上，它不應(yīng)先于實(shí)物補(bǔ)貼而存在。在我國(guó)現(xiàn)階段，住房市場(chǎng)還不健全，住房買賣市場(chǎng)遠(yuǎn)大于住房租賃市場(chǎng)，而市場(chǎng)上出租的房源，又是私營(yíng)為主，政府可提供的廉租房數(shù)量太少，無法通過與私營(yíng)房東的競(jìng)爭(zhēng)來抑制房屋租金價(jià)格。而如果采取貨幣補(bǔ)貼，無異于將這部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的困難群體推向市場(chǎng)，很可能推動(dòng)租金的上漲，加重租戶和國(guó)家的負(fù)擔(dān)。

但對(duì)于介于經(jīng)濟(jì)適用房和商品房之間的夾心層，則可采取貨幣補(bǔ)貼為主，實(shí)物補(bǔ)貼為輔的保障方式。一方面。這部分群體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以承受市場(chǎng)租金，對(duì)他們進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼，將有助于他們根據(jù)自己的家庭狀況租住符合條件的租房，活躍市場(chǎng)；另一方面，也有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高資金的利用效率，在短時(shí)間內(nèi)建立起完善的公共住房體系。在實(shí)施貨幣補(bǔ)貼時(shí)，可以把貨幣補(bǔ)貼直接發(fā)放到戶，這樣將有利于貨幣補(bǔ)貼的人性化、靈活性，同時(shí)也將大大提高行政資源的利用效率。同時(shí)。貨幣補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行差異化的原則，要體現(xiàn)出垂直公平，這就需要政府事先能清晰的界定出差異化的收入水平。

3.2創(chuàng)新融資手段。多渠道融資

為有效解決公共租賃住房建設(shè)資金的瓶頸。在落實(shí)各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排資金的同時(shí)，應(yīng)積極創(chuàng)新公共租賃房的融資機(jī)制，拓展資金來源渠道。首先，政府應(yīng)保證財(cái)政資金的來源。從《廉租住房保障資金管理辦法》(財(cái)綜(2007)64號(hào))中所規(guī)定的資金來源渠道中可以看出。政府仍然是作為公共租賃住房保障資金籌措的最重要主體。地方政府可以通過編制科學(xué)的公共租賃房資金年度預(yù)算，建立土地收益?？顚Ｓ弥贫炔⒖茖W(xué)劃定一定比例用于公共租賃住房保障，在開發(fā)商報(bào)批的商品房項(xiàng)目中強(qiáng)制或給予優(yōu)惠政策使其配建一定比例的公共租賃住房等措施保障公共租賃房的資金來源。其次，充分動(dòng)員社會(huì)資金參與。在各級(jí)財(cái)政資金供給壓力較大的情況下，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)和企業(yè)參與，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)下商業(yè)化運(yùn)作融資模式的資金籌措功能。

3.3改進(jìn)公共租賃住房管理體制

3.3.1加強(qiáng)公共租賃房法律法規(guī)體系建設(shè)

法律規(guī)范的保障是確保公共租賃房建設(shè)穩(wěn)定，有序進(jìn)行的基礎(chǔ)。在國(guó)家住房保障框架已基本確立的基礎(chǔ)上。應(yīng)由國(guó)家住房保障主管部門和立法部門作為主體，研究公共租賃住房四類保障對(duì)象的差異，逐步完善公共租賃住房法律法規(guī)體系。各地方政府也應(yīng)根據(jù)國(guó)家管理辦法，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，研究制定相應(yīng)的公共租賃住房管理辦法和相關(guān)政策法規(guī)。而且政策規(guī)定、實(shí)施運(yùn)行、組織保障、監(jiān)督檢查和配套完善都應(yīng)協(xié)調(diào)研究，既要注重決策的宏觀思路，也應(yīng)注意實(shí)施的微觀方法。

3.3.2設(shè)立專門的住房保障機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)政府正實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“責(zé)任型政府”、“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到解決民生民計(jì)問題。住房保障作為人民群眾最關(guān)注的民生問題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化住房保障工作的實(shí)施，切實(shí)解決中低收入住房困難。北京、上海、廈門、深圳等地順應(yīng)新時(shí)期住房保障工作的要求。率先在國(guó)內(nèi)成立住房保障機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)管理等工作。各地可借鑒這些城市的做法，由建設(shè)或房地產(chǎn)行政主管部門牽頭，根據(jù)住房保障的工作需要，設(shè)立住房保障機(jī)構(gòu)，明確其管理職能，并配備與之相適應(yīng)的專職管理人員。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立公共租賃住房的專門管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共租賃住房的規(guī)劃、建設(shè)、分配、管理和維修等工作。

3.3.3建立和完善個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)制度

建立和完善個(gè)人信用制度和收入申報(bào)制度不僅經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，真正發(fā)揮住房保障的作用，減少尋租行為和“劫富濟(jì)貧”現(xiàn)象發(fā)生的根本措施。建立個(gè)人信用體系的重點(diǎn)是建立權(quán)威和準(zhǔn)確的個(gè)人收入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)·政府可以通過開展城鎮(zhèn)居民收入和住房情況普查，建立個(gè)人收入和住房檔案，對(duì)個(gè)人及其家庭收入變動(dòng)情況跟蹤調(diào)查、及時(shí)反映，并進(jìn)行個(gè)人及家庭經(jīng)濟(jì)信用評(píng)估。同時(shí)根據(jù)居民收入水平的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整公租房的準(zhǔn)入門檻。只有符合條件的方可繼續(xù)享受公租房。