論公共決策過程中的公民參與

吳燕鵬　何淑念

一、公民參與的背景與理論基礎(chǔ)

早期的公民參與是以代議民主制理論為基礎(chǔ)的，公民通過選舉出少數(shù)公民來代表他們參與公共政策過程，選舉權(quán)是他們的一項(xiàng)基本權(quán)利。學(xué)者們認(rèn)為“代議制是大眾參與原則與精英統(tǒng)治原則的完美結(jié)合，是平等和效率的高度統(tǒng)一，是理想的政體形式”。代議制在一定程度上是以少數(shù)公民參與實(shí)現(xiàn)了大眾參與，提高了公共政策過程的效率，但在整個(gè)公共政策過程中，誰能保證代議制能永久保持選舉時(shí)那些民主的熱情?盧梭曾認(rèn)為：英國人誤以為他們是自由的，但其實(shí)他們只有選舉國會(huì)議員的自由；議員一旦選出之后，他們就成了奴隸，他們就等于零了。代議制時(shí)代的公民參與是一種停留在政治層面上的參與，而非公共政策執(zhí)行過程的參與。

只有當(dāng)公民參與到政治與行政整個(gè)過程中去，這種公民參與才更具有代表性，這種民主被稱為強(qiáng)勢(shì)民主。在強(qiáng)勢(shì)民主時(shí)代，公民直接參與決策或公民自主治理?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》明文規(guī)定，每個(gè)公民應(yīng)有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。公民參與從政治領(lǐng)域延伸到行政領(lǐng)域。這個(gè)時(shí)代公民參與的理論基礎(chǔ)有新公共行政理論和治理理論。新公共行政理論為，公共決策時(shí)必須尊重人民主權(quán)和意愿，以公眾意愿、公眾利益為導(dǎo)向。體現(xiàn)政府代表公共利益的職能地位，注重公眾參與，保持政府信息和公共政策的公開性。反對(duì)濫用權(quán)力和行政不作為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平。強(qiáng)勢(shì)民主時(shí)代比以前更注重公民參與的多元性、互動(dòng)性和政府的倫理性。而治理理論比新公共行政理論更注重公民參與深度與廣度，把公民從顧客的位置上提升到參與治理的位置上來，甚至提出第三部門的理念。治理理論的很大的一個(gè)貢獻(xiàn)在于治理主體之一：第三部門的提出。社會(huì)治理將是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的共同作用。

在強(qiáng)勢(shì)民主的理念的指導(dǎo)下，世界上許多國家都掀起了新的公民參與運(yùn)動(dòng)，隨著法律的完善，公民參與的形式呈現(xiàn)出多樣的化的形勢(shì)，如關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民大會(huì)、公民論壇、會(huì)民投訴、社區(qū)發(fā)展公司、協(xié)商與斡旋等。新的公民參與運(yùn)動(dòng)讓我們看到民主欣欣向榮的同時(shí)，我們不僅要思考一下，公民參與給公共央策帶了哪些改變?下文將論述公民參與對(duì)公共決策的影響。

二、公民參與對(duì)公共決策的影響

公民參與可以為公共決策提供信息。系統(tǒng)理論認(rèn)為，公共決策與周圍的行政環(huán)境相互作用，相互影響，公共決策的過程是一個(gè)信息的輸入、轉(zhuǎn)換以及輸出的過程。在信息化時(shí)代，政府要作出符合大多數(shù)公民利益的決策，就必須最大限度地了解公民的偏好，向公共政策系統(tǒng)中輸入大量的信息，而公民參與就是一個(gè)了解公民偏好、輸入信息的好途徑。托馬斯認(rèn)為：對(duì)于高品質(zhì)的政策而言，管理者需要有關(guān)決策在其作用范圍的信息、有關(guān)公眾偏好的信息、有關(guān)某個(gè)問題或者其解決方案的技術(shù)信息。如關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查等公民參與形式使得公民的偏好信息、與決策有關(guān)的信息甚至決策的方案進(jìn)入公共決策者的決策議程，保證了公共決策的質(zhì)量。

公民參與能增進(jìn)了政策接受性。托馬斯認(rèn)為：公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件。公民也是公共政策主體，公共政策的執(zhí)行需要政府與公民之間的合作才能發(fā)揮作用。公民同時(shí)也是公共政策的接受者，政府制定出來的公共政策最終是由公民來遵守和使用的，倘若公民不認(rèn)同公共政策。那么公民就會(huì)消極地對(duì)待甚至阻撓該項(xiàng)公共政策。2008年發(fā)生在福建省的PX項(xiàng)目就是一例，在缺少公民參與的情況下，當(dāng)?shù)卣鞒鲫P(guān)于在居民區(qū)上馬PX項(xiàng)目的決策損害了當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，因此遭受到?dāng)?shù)厝嗣竦姆磳?duì)與阻撓。而PX項(xiàng)目引發(fā)的問題得以順利解決正是引入公民參與的方法，通過公開透明的公民參與關(guān)于PX項(xiàng)目的決策，多方利益進(jìn)行博弈最后達(dá)成了一個(gè)公民可接受的決策方案。

公民參與有利于構(gòu)建政府與公民之間強(qiáng)有力的合作關(guān)系。市場(chǎng)與政府有失靈的時(shí)候，此時(shí)，政府在行政管理過程必須充分發(fā)揮公民社會(huì)的力量，加強(qiáng)政府與公民之合作關(guān)系。吉登斯認(rèn)為，國家和公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時(shí)充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者。治理理論不僅表明了公民的力量在公共政策過程中的影響，同時(shí)也表明了公民的力量對(duì)社會(huì)治理的巨大作用，博克斯就曾經(jīng)說過：“我們需要將公民帶入政策議程、社區(qū)項(xiàng)目管理和公共服務(wù)事務(wù)的中心地帶，我們需要?jiǎng)?chuàng)造開放的參與機(jī)制，以迎接而不是威脅的態(tài)度歡迎公民的進(jìn)入”。而把公民帶人政策議程只能通過開放與創(chuàng)造各種途徑與方式以實(shí)現(xiàn)公民參與，通過公民參與，構(gòu)建政府與公民之間強(qiáng)有力的合作關(guān)系。

上述表明，公民參與能夠?yàn)楣矝Q策提供決策信息，增進(jìn)公共政策的可接受性。甚至能夠構(gòu)建政府與公民之間強(qiáng)有力的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，因此，政府應(yīng)該根據(jù)公共政策所要達(dá)到的目的，選擇不同程度的公民參與形式。

三、決策過程中公民參與形式的選擇

如前所述，公民參與保證了公共政策的質(zhì)量與可接受性。公共政策所要達(dá)到的質(zhì)量要求與可接受性程度沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，與其相應(yīng)的公民參與的程度也有深度、廣度之分，因此，決策者應(yīng)該根據(jù)公共決策時(shí)的具體情況選擇不同的公民參與形式。托馬斯在他的著作中提出了一個(gè)關(guān)于公共管理者如何選擇公民參與形式從而有效決策的模型，模型如下：

筆者將借用托馬斯這一有效決策模型來探討不同公共決策的公民參與的形式的選擇。

選擇零參與的形式，這里的零公民參與是指不需要要公民參與之意。當(dāng)公共決策有足夠的信息保證公共決策的質(zhì)量，且該決策根本不需要公眾理解或接受便可執(zhí)行的時(shí)候，決策者可以在零公民參與的情況下采取自主式管理決策。

選擇接觸性參與形式。當(dāng)公共決策的質(zhì)量要求很高，公民對(duì)此項(xiàng)決策的接受性強(qiáng)。只缺乏決策所需要的相關(guān)信息時(shí)，決策者可以在接觸性公民參與的形式，了解相關(guān)該決策作用范圍內(nèi)的公眾偏好及其他相關(guān)信息，進(jìn)行改良式自主管理決策。

選擇分散式協(xié)商形式。當(dāng)公共政策問題被結(jié)構(gòu)化且需要公民支持，但公民與公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)存在著分歧，決策者應(yīng)該限制公民影響力發(fā)揮作用的范圍，并設(shè)法與公民達(dá)成共識(shí)。這時(shí)，決策者可以把公民整體分成不同的部分，然后分別與各個(gè)部分協(xié)商，最后達(dá)成一個(gè)最均衡的決策。

選擇整體式協(xié)商。這種公民參與形式所面臨的情況與分散式協(xié)商面臨的境況有些相似。所不同的是，它同時(shí)也是為了解決公民內(nèi)部分歧的一種方式，當(dāng)公民內(nèi)部出現(xiàn)分歧時(shí)，單摧分散式協(xié)商已不能提高公共決策的有效性時(shí)，就可以采取整體式協(xié)商的公民參與，通過整體協(xié)商，讓公民有機(jī)會(huì)可以充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，使得分歧各方的公民明確分歧的性質(zhì)和原因。

選擇深度的公民參與形式。如果說分散式協(xié)商與整體協(xié)商體現(xiàn)了決策者十分重視公民參與的價(jià)值，那么，深度的公民參與形式就體現(xiàn)了決策者把公民當(dāng)成自己的決策伙伴。在決策者與公眾目標(biāo)一致的情形下，為了達(dá)到?jīng)Q策的高接受度，決策者讓公民與其一起作公共決策，從一個(gè)公共問題進(jìn)入公共政策議程到最后拍板，公民與公共管理者在這項(xiàng)決策議程中的地位是一樣的，在決策過程中的影響力也不相上下，那么高效的決策就不難得到了。

綜上所述，為了使公民參與起到為公共決策提供信息、增強(qiáng)公共決策接受性或者構(gòu)建政府與公民合作伙伴關(guān)系的作用，決策者可以根據(jù)決策的質(zhì)量要求、決策的可接受度要求、決策者與公眾的目標(biāo)沖突與否、決策問題結(jié)構(gòu)化與否及決策所擁有的信息資源的多寡等情況，因地制宜地選擇不同程度的公民參與形式，從而提高決策的有效性。

注釋：

①李強(qiáng)，大眾參與和精英統(tǒng)治的結(jié)合：約翰·密爾民主理論述評(píng)，北京大學(xué)學(xué)報(bào)政治學(xué)與行政管理學(xué)專刊，1995，12，P12

②盧梭，社會(huì)契約論，商務(wù)印書館，1982，P46

③李國青、婁成武，政府決策中的公民參與，貴州社會(huì)科學(xué)，2006年11月第6期

④王云，我國公共行政決策中的公民參與問題研究，政治學(xué)研究，2006

⑤約翰·克萊頓·托馬斯，公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略，中國人民大學(xué)出版社，P39

⑥約翰·克萊頓·托馬斯，公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略，中國人民大學(xué)出版社，P98

⑦安東尼·吉登斯，第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興，北京大學(xué)出版社、三聯(lián)書店，2000，P83

⑧理查德·C·博克斯，公民治理：引領(lǐng)事館21世紀(jì)的美國社區(qū)，中國政法大學(xué)出版社，2002：608—609