民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變路徑

王　赟

我國是一個(gè)多民族的國家，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國的最基層政權(quán)組織，向服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，創(chuàng)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。這也是我國全面建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應(yīng)該是提供公共服務(wù)，可是目前在民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中還存在著職能越位，錯(cuò)位，共存，忽視農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，重管理，輕服務(wù)的現(xiàn)象。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，廣大農(nóng)民對(duì)政府能夠給他們提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的服務(wù)的要求日益強(qiáng)烈，他們?cè)絹碓狡谕芙ㄔO(shè)一個(gè)公開、透明、廉潔、高效的基層政府，而這些正好是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特征。從服務(wù)型政府建設(shè)的視角，去討論民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變是符合社會(huì)發(fā)展的需求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義的。

一、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展有著重要的意義

在實(shí)行改革開放的30年里，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得了巨大的成就，使3億多人口擺脫了貧困，令世界震驚。隨著人們生活水平的提高，我國居民的社會(huì)需求發(fā)生了巨大的變化。表1中我們可以看到從1978年到2007年我國恩格爾系數(shù)迅速下降，居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，這說明了公民用于食品支出總額減少，他們將有更多的支出用于廣闊的公共服務(wù)領(lǐng)域。但是由于政府轉(zhuǎn)型的滯后，各級(jí)政府對(duì)強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制尚沒有完全建立起來，這使得政府的公共服務(wù)職能相對(duì)薄弱，出現(xiàn)了公共需求快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，而在農(nóng)村以及大部分民族地區(qū)，公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的缺失尤為嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。提供滿足農(nóng)村居民基本生活需要的公共物品和公共服務(wù)，不僅對(duì)受益者本身產(chǎn)生影響，而且還在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生多方面的輻射性影響。如在農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育，除了提高農(nóng)民自身的文化素質(zhì)以外，還有利于整個(gè)國民素質(zhì)的提高并推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的物質(zhì)文明和精神文明的建設(shè)。只有推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，才能更有利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開始，我國先后進(jìn)行了五次較大規(guī)模的政府改革，在經(jīng)過1998年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整后，我國民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變有了一定的發(fā)展，同時(shí)也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下3方面：

1、城鎮(zhèn)意識(shí)逐步形成，管理思想觀念有所轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展全局的重要性，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)層加強(qiáng)了對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，更加重視城鎮(zhèn)中心區(qū)總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，使城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。

2、政府職能配置有所變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職能得到了強(qiáng)化，微觀領(lǐng)域的管理職能被弱化，重建了社會(huì)保障職能，并對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育職能進(jìn)行了重新分解?？傮w上看，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能有所加強(qiáng)，但是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)公共服務(wù)的需求相比，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位。

3、政府的職能與政府的目標(biāo)不一致。政府的職能應(yīng)該圍繞為人民服務(wù)，滿足人民群眾的生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)需要這個(gè)目標(biāo)配置運(yùn)作，但是在許多民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻出現(xiàn)了與這個(gè)目標(biāo)背道而馳的現(xiàn)象。首先，應(yīng)該取消的職能并未取消，政府仍然執(zhí)行著一些該交給市場(chǎng)的職能，運(yùn)用行政手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行封鎖和限制，嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能很好的提供農(nóng)民在生產(chǎn)中所需要的信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、資金服務(wù)。最后，在某些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能被忽視，為了提高收入，他們利用公共權(quán)力把政府機(jī)關(guān)變成了為少數(shù)部門服務(wù)和為少數(shù)部門謀利的工具，影響和危及政府職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、服務(wù)型政府建設(shè)視角下民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位

在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國基層政府幾乎是通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。在這種歷史條件下無論在農(nóng)村還是城市，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能無疑是我國政府職能中的“弱項(xiàng)”。對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行重新定位，有利于推動(dòng)服務(wù)型政府的建立。

(一)注重引導(dǎo)和服務(wù)，推進(jìn)以生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕為目標(biāo)的新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀管理，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定合理的規(guī)劃，提供政策指導(dǎo)與服務(wù)，并通過宣傳、示范、給予政策上的支持等方法來引導(dǎo)農(nóng)民參與；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)的特色和具體實(shí)際，找到適合本地區(qū)發(fā)展、有市場(chǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展具有民族特色的旅游農(nóng)業(yè)，這不僅有利于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使民族地區(qū)農(nóng)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力，更有利于對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。其次應(yīng)增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的水利、道路、電力、能源等設(shè)施，為新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供一個(gè)良好的環(huán)境。

(二)注重宣傳和教育，推進(jìn)以鄉(xiāng)風(fēng)文明為目標(biāo)的新農(nóng)村精神文明建設(shè)。

社會(huì)主義新農(nóng)村的不僅包括對(duì)農(nóng)民物質(zhì)水平方面的要求，更包括對(duì)農(nóng)民精神文化生活方面的要求。在農(nóng)民閑暇之時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過組織一些文體活動(dòng)，如拔河比賽，唱地方戲，編寫村史等來滿足農(nóng)民精神方面的需求。這既充實(shí)了農(nóng)民的生活，同時(shí)這還有利于民族地區(qū)特色文化的發(fā)展。除此以外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)校、文化館、衛(wèi)生院、圖書館等文化設(shè)施的建設(shè)，為新農(nóng)村精神文明建設(shè)提供一個(gè)良好的客觀環(huán)境。

(三)注重指導(dǎo)和幫助，推進(jìn)以管理民主為目標(biāo)的新農(nóng)村政治文明建設(shè)。

社會(huì)主義新農(nóng)村定義中的“管理民主”的內(nèi)涵也對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主政治建設(shè)提出了要求。當(dāng)前，農(nóng)村管理民主的重要體現(xiàn)是依法治鄉(xiāng)，依制度辦事，所有管理及行為都應(yīng)納入法制化軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的學(xué)習(xí)和宣傳貫徹力度，積極理順各種關(guān)系，為村民自治打好基礎(chǔ)i。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人選到村級(jí)班子的干部進(jìn)行不斷的培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)和辦事能力，為新農(nóng)村建設(shè)提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)要按照《村委會(huì)組織法》指導(dǎo)好村民自治工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開工作，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的監(jiān)督，密切農(nóng)村黨群、干群之間的關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

四、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中承擔(dān)著為農(nóng)村提供公共服務(wù)的重要任務(wù)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成效。本文從下四方面對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑進(jìn)行了探討。

(一)樹立服務(wù)型政府理念，以觀念轉(zhuǎn)變帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，

并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。轉(zhuǎn)變政府職能首先要求觀念上的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位觀念。確立服務(wù)型政府理念，就是要求政府在職能轉(zhuǎn)變過程中以社會(huì)需要、人民需要作為最根本的出發(fā)點(diǎn)和最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，政府增加或減少職能，應(yīng)以是否能更好的為人民服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不是從政府自身的判斷出發(fā)，以為自己謀利為目的轉(zhuǎn)變政府職能。

(二)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化職能，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的轉(zhuǎn)移。

在過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府花費(fèi)了大量的人力物力用于農(nóng)業(yè)稅的征繳上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能一直比較薄弱。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將其工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)行政引導(dǎo)、提供公共服務(wù)和發(fā)展社會(huì)事業(yè)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”脫離了縣鄉(xiāng)要求協(xié)助收稅費(fèi)的壓力，可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成其他中心性工作為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活秩序上的服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)把促進(jìn)農(nóng)民增收做為目前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的工作重心，要把發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)民增收的主渠道，鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)抓好龍頭企業(yè)，建好服務(wù)體系，搞好示范引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式方法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)持科學(xué)行政、依法行政、民主行政，規(guī)范行政行為，學(xué)會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段發(fā)展和管理經(jīng)濟(jì)；做到在職能范圍內(nèi)服務(wù)到位不越位，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，積極探索政府與企業(yè)、政府與社會(huì)聯(lián)手互動(dòng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)的新機(jī)制，重視搞好政策引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和環(huán)境優(yōu)化工作，把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)管理和技術(shù)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性職能盡量讓位于龍頭企業(yè)、社會(huì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織；按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化服務(wù)要求，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能由生產(chǎn)管理型向經(jīng)濟(jì)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自主創(chuàng)新能力。

(四)創(chuàng)新財(cái)政管理體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自給能力，整合行政資源。

在現(xiàn)行的行政和財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了部分公共服務(wù)職能和對(duì)農(nóng)村的公共支出，但是卻沒有擁有相應(yīng)的財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級(jí)政府，必須擁有健全獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)必要條件就是要調(diào)整現(xiàn)行的財(cái)政體制，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的分稅體系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自給能力，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)善于利用行政資源，優(yōu)化行政配置，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

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