中央銀行獨立性之法律研究

王　沁

中央銀行作為一國金融體系的樞紐，負責制定和執(zhí)行貨幣政策，肩負穩(wěn)定貨幣和管理金融等重要職責，中央銀行的首要目標就是保持幣值的問題，控制通貨膨脹。中央銀行發(fā)出的貨幣政策信號是否正確，能否得到有效貫徹，除取決于中央銀行自身的貨幣政策決策能力外，最重要的還取決于中央銀行能否獨立地根據(jù)宏觀經(jīng)濟的變化進行貨幣政策決策，即中央銀行獨立性。

一、中央銀行獨立性的定義

弗里德曼對于中央銀行獨立性給出了明確的定義，“中央銀行應該是與立法、行政及司法部門同等的一個獨立的政府部門，而且它的行動受制于司法部門的解釋?！睋Q言之，中央銀行獨立性是指中央銀行在履行其職能時受制于其他法律主體(主要指政府)的程度。

凱派與古德哈特將中央銀行獨立性定義為“中央銀行擁有不接受來自政府的指令，亦不必與政府協(xié)商，而無條件地擁有自主決定維持或變更現(xiàn)行貨幣政策的權(quán)力。”

庫基爾曼、韋伯和尼亞普提在《衡量中央銀行獨立性及其對出口政策的影響》一書中指出中央銀行的獨立性“不是無條件的獨立于政府，而是獨立于追求價格穩(wěn)定中的。”

由此可見，學者對于中央銀行獨立性的定義也有不同，但是可以歸納出，這種中央銀行的獨立性都是相對于其他部門來說的，尤其是相對的政府或是行政部門來說的，是中央銀行在履行自己的職責時即執(zhí)行貨幣政策，追求價格穩(wěn)定時不受其他部門尤其是行政部門的干涉的權(quán)力。

中央銀行獨立性表現(xiàn)在以下幾方面：

第一、貨幣政策獨立性；

貨幣政策獨立性包括貨幣政策目標的獨立性和貨幣政策手段的獨立性，對于中央銀行來說，貨幣政策目標的獨立性就是指其不追隨政府財政政策目標，自主決定貨幣政策目標的權(quán)力。政策手段獨立性的是指中央銀行擁有實現(xiàn)貨幣政策目標所必須的政策手段的自主權(quán)。中央銀行為實現(xiàn)其貨幣政策目標必須通過相應的貨幣政策手段來調(diào)整貨幣供給量，進而調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行。為確保中央銀行順利地完成既定的貨幣政策目標，中央銀行就必須要有貨幣政策手段的獨立。所以，中央銀行在實施貨幣政策時是否可以自主地進行政策手段的選擇就成為衡量中央銀行獨立性高低的重要指標。

第二、對中央銀行獨立性產(chǎn)生直接影響的其他制度安排的獨立性；

這些獨立性主要包括中央銀行的人事任免制度、經(jīng)費預算制度、為政府提供信用服務(wù)等方面的制度規(guī)定的獨立性。由于中央銀行是一個相當重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控部分，所以上述那些制度安排也會對中央銀行的獨立性產(chǎn)生影響。例如，如果中央政府掌握了中央銀行主要官員的人事任免權(quán)，那么也就掌握了制定和執(zhí)行貨幣政策的主動權(quán)；如果中央銀行的經(jīng)費預算控制在中央政府手里，那么中央政府也就可以通過編制和審批預算報告的權(quán)力來控制中央銀行的貨幣政策；如果不對中央政府的對政府的融資加以限制，那么財政赤字貨幣化有可能會嚴重，中央銀行貨幣政策手段獨立性和貨幣政策工具獨立性的效果也就大打折扣。

二、中央銀行獨立性的爭論

中央銀行的獨立性問題一直是理論界和實際工作者都爭論不休的話題。歸納起來，一般有以下三種觀點：

一種觀點反對中央銀行享有獨立性，其理由如下：

首先，對本國國民經(jīng)濟和社會福利負責的是政府，所以政府應控制中央銀行這個與經(jīng)濟密切相關(guān)的公共權(quán)力機構(gòu)。由于政府與中央銀行之間在宏觀經(jīng)濟政策目標方面存在的差異，必然造成兩者所制定與實施的宏觀經(jīng)濟政策存在著一定的沖突。

其次，獨立的中央銀行導致其會脫離政府甚至是民眾的監(jiān)督，而且會造成貨幣政策過分依賴于個人品質(zhì)，且不穩(wěn)定。這不是現(xiàn)代社會民主和法治的體現(xiàn)。

第三、加強中央銀行獨立性會造成貨幣政策和財政政策協(xié)調(diào)困難，從而產(chǎn)生損失。由于中央銀行和政府分別享有制定和執(zhí)行貨幣政策和財政政策的權(quán)力，而央行有具有獨立性，而兩種政策的差異是很難被同樣和調(diào)和的，這樣會造成經(jīng)濟調(diào)節(jié)中不必要的損失。

第二種觀點則支持中央銀行保持高度的獨立性，持這種觀點的學者往往表現(xiàn)得對政府比較失望，他們的理由有如下幾點：

首先，中央銀行與政府的確工作目標不一致。中央銀行關(guān)心的首要問題是幣值的穩(wěn)定問題，而政府關(guān)心的首要問題并不是這個；所以中央銀行會控制貨幣供應量，防止出現(xiàn)通貨膨脹，而政府要實現(xiàn)充分就業(yè)等一系列社會問題就需要加快經(jīng)濟的發(fā)展速度，政府往往會推行赤字財政政策，擴大政府支出，刺激有效需求從而導致通貨膨脹。因此，中央銀行須保持其高度的獨立性，否則就不可能有效地控制貨幣供應量，就不可能維持其幣值的穩(wěn)定。

第二，中央銀行制定和執(zhí)行貨幣金融政策需要符合金融活動的規(guī)律，這個規(guī)律是專業(yè)且必須遵守的，而政府的政策往往側(cè)重于政治效益，社會福利、社會安全等，政府關(guān)注一系列問題就會導致政府的政策往往會超越經(jīng)濟行為，在制定和執(zhí)行金融政策上表現(xiàn)的不專業(yè)，甚至會違背金融活動的規(guī)律。

第三種觀點即是本文支持的觀點，中央銀行應保持相對的獨立性。一方面承認中央銀行獨立的必要性，但是他們根據(jù)現(xiàn)狀認為中央銀行保持高度獨立的不可能性。

首先，無論是從中央銀行目標的特殊性還是從其應遵循金融活動規(guī)律等方面來看，將中央銀行作為政府的完全下屬是不利于中央銀行達到自己本身的目標，所以保持中央銀行相對獨立性是必要的。

第二，無論是資本主義經(jīng)濟還是社會主義經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在，國家介入經(jīng)濟，進行宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)，以維護和促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展是必不可少的也是必然存在的。貨幣政策作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段，無論是哪個主體享有，政府的介入是必然的。因此，要求中央銀行完全地獨立于政府不受政府的控制也是不可能的。

有實證者證明，中央銀行越獨立，其政策就越可信，這種信念會降低預期通貨膨脹率。以下圖表即可證明這一結(jié)論：

各國中央銀行獨立性與通貨膨脹情況：

從這份圖表中明顯可以看出，中央銀行的獨立性程度和通貨膨脹率呈反比，而中央銀行的貨幣政策目標就是保持幣值穩(wěn)定，由此可見，獨立性越高的中央銀行越能更好的完成自己的貨幣政策目標，這也是學者在我國要提要中央銀行獨立性的重要原因。

三、中國人民銀行獨立性現(xiàn)狀分析

中央銀行獨立性問題在我國的提出始于80年代中期。1984年中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能。1986年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，明確了中國人民銀行在金融體系中的特殊地位。1995年頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》標志著我國中央銀行的獨立性以法律形式得到確認。2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，該法也因此進行了修正，增強了中國人民銀行獨立性。

根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》來看，中國人民銀行的獨立性具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、執(zhí)行貨幣政策的自主性。

《中華人民共和國中國人民銀行法》第七條明確規(guī)定，中國人

民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。

第二、業(yè)務(wù)上的獨立性

《中華人民共和國中國人民銀行法》第七條中明確規(guī)定了中國人民銀行開展業(yè)務(wù)是不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。且在該法的第四章明確用整章的形式規(guī)定了中國人民銀行可以自主開展的各項任務(wù)。

第三、對政府融資的獨立性

《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條規(guī)定中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。第三十條規(guī)定中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。第二十九條和第三十條也是對中國人民銀行獨立性的體現(xiàn)。

但是，與西方發(fā)達國家的中央銀行獨立性指數(shù)相比，中國人民銀行的獨立性指數(shù)仍然比較低。中國中央銀行存在的獨立性缺乏問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、貨幣政策獨立性的缺乏；

《中華人民共和國中國人民銀行法》的第二條規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定。第五條規(guī)定，中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項做出的規(guī)定，報國務(wù)院批準或執(zhí)行。中國人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項做出決定后，即予執(zhí)行，并報國務(wù)院備案。由此可見，在制定貨幣政策方面還缺乏應有的自主權(quán)。中國人民銀行制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)管要置于國務(wù)院領(lǐng)導之下；中國人民銀行只享有一般貨幣政策事項的決定權(quán)，對于年度貨幣供應量、利率及匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執(zhí)行權(quán)，最終決策權(quán)屬于國務(wù)院。

第二、對中央銀行獨立性產(chǎn)生直接影響的其他制度安排的獨立性欠缺；

首先，政治上的不獨立，法律地位低，從多條法律的規(guī)定均可以看出，中國人民銀行隸屬于國務(wù)院，只是國務(wù)院的一個職能部門，是國務(wù)院的下屬機構(gòu)，即便再怎么強調(diào)中國人民銀行相對于其他部門的特殊性，其對于國務(wù)院的附屬性是必須承認的。

其次，中國人民銀行人事任免上缺乏獨立性《中華人民共和國中國人民銀行法》第十條規(guī)定，中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，由中華人民共和國主席任免。中國人民銀行副行長由國務(wù)院總理任免。該法第十二條中國人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會。貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?？梢姡谥袊嗣胥y行人事任免方面均有國務(wù)院領(lǐng)導。

(二)進一步完善中國中央銀行獨立性的建議

第一、提高中央銀行的政治地位；

在近年來世界范圍內(nèi)的金融改革中，各國都將加強中央銀行貨幣政策的獨立性放在了極為重要的地位。不斷強化中央銀行的獨立性，對于保持一個穩(wěn)定的貨幣環(huán)境很重要。中央銀行不應受利益集團的左右，而應對政府和政黨保持獨立性，這已經(jīng)成為專家們的共識。中國人民銀行在政治上應獨立于政府，隸屬于全國人民代表大會。這樣將大大增強中央銀行的獨立性，使其免受政府各種政策的左右，才能更好的制定和執(zhí)行貨幣政策。

第二、在人事上將人民銀行領(lǐng)導任期與政府首腦任期錯開；

中國人民銀行應該借鑒美國聯(lián)邦儲備體系等中央銀行，將領(lǐng)導與政府首腦的任期錯開，從而有利于中央銀行擺脫政府短期政治壓力的影響，保證貨幣政策的連續(xù)性。

第三、加強中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性；

全國人大、國務(wù)院應賦予中國人民銀行更大決策權(quán)，使之能夠獨立選擇和制定貨幣政策取向，決定利率、匯率水平和貨幣供給數(shù)量，并在再次修改《人民銀行法》時以法律文件形式固定下來。建議可以讓中央銀行的貨幣政策決策報國務(wù)院備案，但這些決策不應該需要國務(wù)院的審批，報國務(wù)院備案的目的是為了便于國務(wù)院進行各項宏觀政策的協(xié)調(diào)。

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