街道辦事處的行政主體地位

吳　川

一、街道辦事處的產(chǎn)生及最初的地位

街道辦事處最初的產(chǎn)生是“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無(wú)組織的街道居民組織起來(lái)，還需要設(shè)立城市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處”這是彭真根據(jù)毛主席的指示精神所寫的報(bào)告中的內(nèi)容。隨后，1954年12月31日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》，就其針對(duì)性來(lái)說(shuō)，是為無(wú)組織的街道居民成立起來(lái)的，因此《條例》規(guī)定街道辦事處的任務(wù)有三項(xiàng)：(1)辦理市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；(2)指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；(3)反映居民的意見(jiàn)和要求。組織結(jié)構(gòu)也很簡(jiǎn)單，街道辦事處設(shè)專職干部3—7人?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的街道辦事處工作范圍狹窄，工作性質(zhì)單一，因?yàn)榻⒔值擂k事處的主旨是為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，而不是為了讓街道辦事處直接從事更多的城市行政管理事務(wù)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于街道居民的大部分關(guān)系都在單位組織中，單位組織是社會(huì)功能的主要承擔(dān)者，街道辦事處管理的事務(wù)相對(duì)較少并且較為簡(jiǎn)單，在社會(huì)功能方面自然也就相對(duì)次要。

二、街道辦事處現(xiàn)有地位

街道辦事處就其法定地位而言只是市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，而不是一級(jí)政府。隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行，街道辦事處除了沒(méi)有人大、政協(xié)以外，幾乎涵蓋了一個(gè)區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能，逐漸形成了“準(zhǔn)政府”的角色地位。

隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制日益為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，作為中國(guó)社會(huì)的基本控制單元——單位，徹底地改變了，越來(lái)越多的企事業(yè)、機(jī)關(guān)將原本就該屬于社會(huì)管理的一部分職能分離出來(lái)，回歸社會(huì)，由街道辦事處承擔(dān)起來(lái)，其中包括提供工作，醫(yī)療、福利、養(yǎng)老、教育、體育、文化活動(dòng)、衛(wèi)生等，加上外來(lái)人員的涌入，退休、下崗人員的增多，再就業(yè)工程的啟動(dòng)，環(huán)衛(wèi)環(huán)保任務(wù)的加重，使街道辦事處不僅擔(dān)負(fù)著十分繁重的社會(huì)建設(shè)和城市管理的雙重職能任務(wù)，而且還承受市、區(qū)各職能部門的大量指令性任務(wù)，使其在市政管理、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治安等方面承擔(dān)了太多的職責(zé)。歸納起來(lái)，近年來(lái)，我國(guó)各城市中的街道辦事處的職責(zé)都發(fā)生了擴(kuò)展，基本都具有以下幾大類職責(zé)：

1城市管理職能。這是指城市的行政管理職能。由于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市面積的擴(kuò)張，戶籍人口和非戶籍人口的急劇增多，相應(yīng)的城市的事務(wù)也變得多樣和繁雜，而街道辦事處成為首當(dāng)其沖的第一道管理機(jī)構(gòu)。

2社會(huì)管理職能。包括社會(huì)治安綜合治理、民政、僑臺(tái)、宗教、國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查、非戶籍人口管理、計(jì)劃生育、危房修繕、搶險(xiǎn)救災(zāi)、禁毒、掃黃打非等工作均屬于社會(huì)工作，本來(lái)是由區(qū)人民政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)的，由于這些事務(wù)的群眾性，有些職能部門以責(zé)任狀或其它形式委托街道辦事處處理這些事務(wù)，因而在事實(shí)上，街道辦事處已具有了社會(huì)管理職能。

3社區(qū)建設(shè)、服務(wù)職能。

4居民工作職能。居民工作職能是《街道辦事處條例》賦予街道辦事處的法定職能。街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系是一種法定指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)居民工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助。居民工作職能是《街道辦事處條例》賦予街道辦事處的法定職能。

三、現(xiàn)有體制的弊端

隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行，到目前，街道辦事處除了沒(méi)有人大、政協(xié)以外，幾乎涵蓋了一個(gè)區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能，逐漸形成了“準(zhǔn)政府”的角色地位。依照法律，街道辦事處是獨(dú)立的行政主體，是一個(gè)獨(dú)立的行政組織，不僅能代表派出它的區(qū)政府，而且可以獨(dú)立承擔(dān)行政后果。與建立于建國(guó)初期的街道辦事處相比，在規(guī)模、職能、服務(wù)方式、服務(wù)對(duì)象等方面，已經(jīng)完全改變老結(jié)構(gòu)，新情況新現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然不能滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)街道辦事處的要求。綜合起來(lái)，現(xiàn)階段街道辦事處體制與現(xiàn)實(shí)生活存在太多的矛盾，其存在的弊端至少有以下幾點(diǎn)：

1規(guī)模過(guò)大。城市規(guī)模的發(fā)展，使街道辦事處的機(jī)構(gòu)膨脹，最終導(dǎo)致規(guī)模過(guò)大，完全不符合設(shè)立街道辦事處時(shí)的構(gòu)想，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了作為派出機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

2不恰當(dāng)?shù)爻蔀閱挝皇聞?wù)的承接者。隨著我國(guó)單位制的解體，原單位的職責(zé)均轉(zhuǎn)移給街道辦事處，街道辦事處便成了單位組織外移社會(huì)職能最主要的承接者：例如退休職工的退休金、醫(yī)療保健等很多方面的工作。

3職責(zé)和權(quán)力不配套。在這些弊端中，最為嚴(yán)重和最為核心的弊端是：街道辦事處作為政府的一個(gè)工作部門，其職責(zé)和權(quán)力嚴(yán)重地不配套。

四、街道辦事處地位的重塑

街道辦事處的法律地位必須重塑，在重塑中獲得與政府更好的協(xié)調(diào)，在街道辦事處體制的改革過(guò)程中，有以下兩種比較有代表性的主張：一是把街道變成一級(jí)政府，實(shí)行“兩級(jí)政府(市、區(qū))，三級(jí)管理(市、區(qū)、街)”的城市管理體制，如上海和北京的行政主導(dǎo)型的社區(qū)模式；二是以街道辦事處為載體，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，街道辦事處向社區(qū)自治共同體轉(zhuǎn)變的“社區(qū)制”的城市基層管理體制，如武漢社區(qū)建設(shè)模式。

筆者認(rèn)為，最好的方案是將街道辦事處建成一級(jí)政府，在城市實(shí)行“三級(jí)政府，三級(jí)管理”體制。這樣做至少有以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)。

第一，有利于加強(qiáng)社會(huì)管理。第二，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。將街道辦事處改建成一級(jí)政府后的地方政府體系層次并沒(méi)有增加。第三，有利于推進(jìn)自治管理。街道辦事處建成一級(jí)政府后，有能力承擔(dān)本地區(qū)的管轄任務(wù)和上級(jí)政府的下派任務(wù)，便會(huì)放松對(duì)居委會(huì)的控制，居委會(huì)就會(huì)獲得更為廣闊的活動(dòng)空間，那更多的精力放在居民自治上，有利于推進(jìn)社會(huì)自治管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳家喜、劉軍街道辦事處：歷史變遷與改革趨向城市問(wèn)題，2002

[2]周劍，單位體制改革與街道辦事處權(quán)能的重構(gòu)，四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004