建立公平的社會(huì)保障制度　促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

楊天宇

維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。在構(gòu)建和諧社會(huì)中，黨和政府在“促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，把維護(hù)社會(huì)公平放到更加突出的位置，綜合運(yùn)用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)”。

在我國(guó)，社會(huì)保障制度是國(guó)家通過(guò)立法并依法采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力及因各種原因造成生活困難的社會(huì)成員提供基本生活保障、分散個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，以保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會(huì)保障體系主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等不同的社會(huì)保障制度構(gòu)成。

社會(huì)保障制度不僅具有經(jīng)濟(jì)效益，還具有社會(huì)效益。它的主要目標(biāo)是給予那些弱勢(shì)和邊緣群體最基本的生活權(quán)利保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，減小社會(huì)不公平。確切地說(shuō)，社會(huì)保障制度公平是社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是評(píng)價(jià)社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)志。社會(huì)保障理應(yīng)體現(xiàn)公平，促進(jìn)公平。但在當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度中，由于各種原因，還存在著一些公平性問(wèn)題。建立一個(gè)既適合國(guó)情，又能滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民群眾需要的公平社會(huì)保障制度。具有現(xiàn)實(shí)意義。本文試就我國(guó)社會(huì)保障制度的公平性進(jìn)行一定的分析與探討。

一、公平的涵義

公平不僅代表社會(huì)成員對(duì)社會(huì)的利益分配和秩序安排的期待與要求，還反映社會(huì)對(duì)其成員實(shí)施的公平的利益分配尺度，包括基本權(quán)利和義務(wù)的分配尺度?？梢?jiàn)，從人類社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)公平問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配，是人與人之間的利益關(guān)系，它意味著權(quán)利的平等、機(jī)會(huì)的均等和分配的合理。

任何社會(huì)的公平都不是抽象的、絕對(duì)的和永恒不變的，而是具體的、相對(duì)的和歷史的。在這里，對(duì)利益“合理而平等的分配”中，合理的“理”，是指客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)際發(fā)展能力和社會(huì)公認(rèn)的道德規(guī)范。

那么，社會(huì)保障制度合理到何種水平才是“合理”的公平?具體而言，就是要把握好一定的度，調(diào)整好社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率二者的關(guān)系。比如我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)施的無(wú)論是社會(huì)保障政策還是經(jīng)濟(jì)政策，無(wú)一例外都追求絕對(duì)平等的平均主義，忽視了經(jīng)濟(jì)效率這一目標(biāo)，最終導(dǎo)致了沒(méi)有任何效率和激勵(lì)作用的共同貧困。雖然人們追求公平的愿望是良好的，但不應(yīng)該忽視實(shí)際情況。社會(huì)保障的目標(biāo)是將所有符合條件的公民都納入到保障的范圍之中，即應(yīng)保盡保，但如何為每個(gè)人提供適合其需要的服務(wù)和項(xiàng)目，不斷維系社會(huì)保障制度自身的良好運(yùn)行，確保其發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用，仍是我們需要考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在某種程度上，社會(huì)保障公平追求的目標(biāo)不是處于極端的貧富差距和兩級(jí)分化，追求的不是最大多數(shù)人的效益和幸福感的最大化，而是惠顧最少數(shù)不利者。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障雖然追求的基本目標(biāo)是“低水平，廣覆蓋”，但受我國(guó)人口規(guī)模大、城鄉(xiāng)分割的影響，農(nóng)村人口仍占很大比例，實(shí)際上現(xiàn)行社會(huì)保障制度不公平影響到的不僅是小部分人，已擴(kuò)大為影響到很多處于弱勢(shì)地位的群體和階層，如部分城鄉(xiāng)的貧困人員、流浪者和農(nóng)民工等都是被排除在保障范圍之外的，他們的基本生活無(wú)法得以保證。

二、社會(huì)保障的制度公平性分析

建立健全社會(huì)保障制度，有助于改善弱勢(shì)群體的生活環(huán)境，緩解貧富差距過(guò)大帶來(lái)的社會(huì)矛盾和沖突。社會(huì)保障的目標(biāo)，是通過(guò)社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫等多項(xiàng)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。就社會(huì)保障制度本身而言，“公平”具體指權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。本文從以下幾方面來(lái)探討社會(huì)保障的公平性：

1社會(huì)保障的原則是否公平。我國(guó)的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中遵循權(quán)利和義務(wù)相對(duì)等，不同區(qū)域發(fā)展與其承受能力相適應(yīng)的原則，根據(jù)受保障者的經(jīng)濟(jì)收入狀況以及對(duì)社會(huì)保障的需求程度，有區(qū)別地安排保障項(xiàng)目、對(duì)象范圍、籌資方式和待遇水平等，這些都潛在地為不公平埋下了種子。雖然社會(huì)保障的目標(biāo)是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，擴(kuò)大覆蓋面，提高參保率，但不能脫離我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。我國(guó)不僅劃分為城鄉(xiāng)格局，還有東、中、西地區(qū)格局，以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系之下的國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)，私營(yíng)企業(yè)和非公有制企業(yè)并存的格局，這些不同系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內(nèi)部的發(fā)展都存在著差異。簡(jiǎn)而言之，它們各自發(fā)展能力的強(qiáng)弱不同，發(fā)展的起跑點(diǎn)本來(lái)就不在同一條線上，越強(qiáng)調(diào)因地制宜發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，很有可能產(chǎn)生更多的不公平，使得彼此間的差距愈拉愈大。

2是否實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平。權(quán)利公平是指在社會(huì)保障制度下，權(quán)利是普享的，每一個(gè)對(duì)象享有相同的權(quán)利，不承認(rèn)也不應(yīng)存在特權(quán)，更不允許被歧視，所有這一切均由法律提供保證。在社會(huì)注重以人為本的前提下，人權(quán)是人成其為人，作為人，作為有尊嚴(yán)的人的基本要求，其中社會(huì)保障權(quán)是人的基本權(quán)利之一。只有對(duì)這種基本權(quán)利予以保證，才能夠從最底線的意義上保障社會(huì)每一個(gè)成員的基本生存條件，才可能談人以后的發(fā)展和相應(yīng)的社會(huì)保障待遇與服務(wù)，才能真正做到以人為本。而我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度，在確定保障對(duì)象范圍與標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)參保人的經(jīng)濟(jì)能力有著一定的要求。雖然社會(huì)保障追求“低水平、廣覆蓋”，但由于個(gè)人先天性稟賦差異，設(shè)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)打消了部分群體的參保積極性，社會(huì)保障的權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一關(guān)系沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。比如規(guī)定農(nóng)村勞務(wù)人員在達(dá)到國(guó)家法定退休年齡時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年以上的，才可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，這就對(duì)本身積蓄不多的農(nóng)民帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)壓力，他們可能無(wú)力參保。

3是否實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平。機(jī)會(huì)公平是指每一個(gè)對(duì)象在獲得社會(huì)保障的機(jī)會(huì)上是平等的，不存在任何限制。社會(huì)成員在先天因素和自然條件上是不可能均等的，但在社會(huì)保障方面，它應(yīng)該保證每一個(gè)人享有同等的機(jī)會(huì)，參加社會(huì)保障比如醫(yī)療保險(xiǎn)。然而在實(shí)際生活中，每個(gè)公民應(yīng)該享受的最基本的收入保障和醫(yī)療保障，不僅要求與個(gè)人能力掛鉤，還和個(gè)人收入掛鉤。這就在就業(yè)者與失業(yè)者，身體健康的人和殘疾人，城市職工和農(nóng)民工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和農(nóng)民之間造成了不公平。因?yàn)樗麄兏髯缘哪芰τ绕涫鞘杖氪嬖诤艽蟮牟罹啵@種起點(diǎn)不公平自然會(huì)影響到以后在社會(huì)保障中享受的服務(wù)的不公平。

4是否實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。結(jié)果公平是指社會(huì)保障制度給予每一個(gè)對(duì)象的待遇也應(yīng)該是平等的。社會(huì)保障具有補(bǔ)償功能，可以保障社會(huì)成員的基本生存能力，重新投入社會(huì)生活之中；它也是一種再分配政策，具有調(diào)節(jié)收入差距的功能和緩和階層矛盾的作用，使社會(huì)成員在社會(huì)發(fā)展中的不公平縮小，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。但由于各種因素的制約，我國(guó)社會(huì)保障制度不能實(shí)現(xiàn)投入和貢獻(xiàn)同回報(bào)和索取相對(duì)稱，屬于弱勢(shì)階層的人如農(nóng)民工對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貢獻(xiàn)是很大的，可他們享受的

保險(xiǎn)待遇未能有效改善其生活，縮小與其他階層收入差距。

三、我國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)公平性

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，并且存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這不僅使城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，也使得區(qū)域間發(fā)展不平衡。在基本國(guó)情的制約下，使得我國(guó)社會(huì)保障制度在應(yīng)該具有最廣泛意義上的主體性的同時(shí)，也出現(xiàn)在制度安排上的現(xiàn)實(shí)公平性問(wèn)題。

1社會(huì)保障覆蓋范圍有限，未能實(shí)現(xiàn)人人有保障。社會(huì)保障是國(guó)家依法采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，建立防范國(guó)民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的保障制度的統(tǒng)稱。我國(guó)《憲法》規(guī)定“：公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！碧峁┥鐣?huì)保障是國(guó)家應(yīng)盡的、不可推卻的責(zé)任。因此，社會(huì)保障理論上應(yīng)該覆蓋每個(gè)社會(huì)成員，不論其地位、職業(yè)、民族、性別和年齡。但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資金實(shí)力有限，使社會(huì)保障主體表現(xiàn)為有限的主體，部分符合法律規(guī)定條件的成員還游離于社會(huì)保障之外。如農(nóng)民工等社會(huì)弱勢(shì)群體，非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)及靈活就業(yè)人員等都被排除在社會(huì)保障體系外，這使得部分社會(huì)成員可能會(huì)因?yàn)橄忍觳蛔慊蚰承┥鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的侵害而陷入生存困境。導(dǎo)致他們生存起點(diǎn)和過(guò)程的不公平。

2社會(huì)保障項(xiàng)目和待遇不同，未能實(shí)現(xiàn)人人有齊全的保障。我國(guó)社會(huì)保障在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)不僅要考慮不同群體的保障需求，還要考慮權(quán)利和義務(wù)的對(duì)應(yīng)。但同時(shí)由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和地區(qū)不同的保障要求，導(dǎo)致統(tǒng)一保障項(xiàng)目在待遇水平上也存在很大的差距。不僅城鄉(xiāng)之間，中西貧困地區(qū)和東部富裕地區(qū)之間保障水平過(guò)于懸殊，不同單位和部門(mén)之間的勞動(dòng)者享受的社會(huì)保障待遇和項(xiàng)目差別也很大。如機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)三種組織形式之間，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)就存在著明顯反差。

在2002-2005年這4年間，全國(guó)企業(yè)職工的退休金以年均7.7％的速度緩慢增長(zhǎng)，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的退休金增長(zhǎng)速度分別是9.8％和10％。在這種情況下，企業(yè)退休職工的退休金、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休職工的退休金之間距離不斷在拉大。

3城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展失衡。歷史形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在保障項(xiàng)目和待遇上的差距，二者不能順利接軌，難以形成全國(guó)一體化的社會(huì)保障體系。城市有較完備的社會(huì)保障體系，項(xiàng)目比較齊全；而農(nóng)村的社會(huì)保障僅處于起步階段，仍以家庭保障為主，并且缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度目標(biāo)設(shè)計(jì)。這種差別顯然有悖于社會(huì)保障制度的公平目標(biāo)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)何平介紹，到2007底，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)突破2億人。但在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，目前參保人數(shù)只有5400多萬(wàn)人，不足農(nóng)民總數(shù)的7％。此外，少部分地區(qū)農(nóng)民享有最低生活保障。而城鎮(zhèn)人口不僅享有失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)，還可以得到就業(yè)、教育、醫(yī)療等救助，城鄉(xiāng)社會(huì)保障出現(xiàn)明顯的不公平。

此外，這種城鄉(xiāng)兩種結(jié)構(gòu)的社會(huì)保障體制，產(chǎn)生了不公平的結(jié)果，也導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失，加劇了農(nóng)民工的弱勢(shì)地位。當(dāng)前，農(nóng)民工在不同城市流動(dòng)打工時(shí)，所繳納的個(gè)人賬戶資金與企業(yè)按比例繳納的統(tǒng)籌資金如何隨其流動(dòng)；城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度如何有效銜接，社保資金如何存續(xù)與轉(zhuǎn)接，這些都是城鄉(xiāng)制度缺乏銜接性產(chǎn)生的新問(wèn)題。

4社會(huì)保障制度存在地域差別。依據(jù)2007年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》提供的數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出不同省區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率。如果把制度應(yīng)覆蓋人數(shù)設(shè)定為城鎮(zhèn)所有的就業(yè)人員，用在職參保人數(shù)與城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)相比，就可以得出制度的覆蓋率。表2是根據(jù)這兩個(gè)數(shù)據(jù)計(jì)算得到的各省市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率。

從全國(guó)來(lái)看，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，造成了社會(huì)保障分配的差異。2006年，西藏自治區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最低，僅為21.8％，覆蓋率低于70％的還有貴州、云南、廣西等省市自治區(qū)。廣東省的覆蓋率高達(dá)99％，覆蓋率超過(guò)80％的還有山東、江西、浙江、安徽、遼寧等省市。一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率越高，相比之下，云南等城市在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率上具有明顯的差距。

注釋：

①李珍，社會(huì)保障理論，中國(guó)勞動(dòng)出版社，2007，第9頁(yè)

參考文獻(xiàn)：

[1]黃文進(jìn)、羅嬡松、李春萌：“論社會(huì)主義社會(huì)公平正義”，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第4期

[2]社會(huì)保障理論，李珍，中國(guó)勞動(dòng)出版社，2007，第9頁(yè)