效率原則在行政立法中的確立

張　暢

一、行政法上的效率原則淺析

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，效率是指投入的成本與產(chǎn)出的成果之間的比例，追求效率的目的是為了以最少量的投入獲得最大量的產(chǎn)出，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過(guò)程中，都會(huì)給當(dāng)事人或行為者帶來(lái)利益或成本。從這個(gè)意義上講，立法本身也存在效率問(wèn)題。在法學(xué)上，效率是指法律制定、實(shí)施的成本與其所能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果之間的比例以及法律對(duì)整個(gè)社會(huì)資源配置所能達(dá)到的效果。法律效率就是指法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的結(jié)果與法律追求的目的之間的關(guān)系，即利用法律配置社會(huì)資源，以最小的法律成本實(shí)現(xiàn)最大法律目標(biāo)的效率。效率是法律作用的目標(biāo)之一，也是評(píng)價(jià)法律作用積極與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。

在行政管理學(xué)上，行政效率就是在行政目標(biāo)正確和行政質(zhì)量規(guī)范的前提下，單位行政消耗所完成的行政數(shù)量。但行政法的制定、執(zhí)行又是通過(guò)行政主體的行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以，行政法的效率也要通過(guò)行政主體行政活動(dòng)的效率來(lái)體現(xiàn)。行政活動(dòng)的最終目的是保護(hù)與促進(jìn)行政相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，行政法的目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最終還要看行政相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度，因此，行政法上的效率是行政效率與行政相對(duì)人行為效率的統(tǒng)一，即行政法對(duì)行政管理的效率的促進(jìn)和行政相對(duì)人的效率的促進(jìn)。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，行政法上的效率是指行政法的制定、實(shí)施的成本與其所能夠?qū)崿F(xiàn)的行政主體行政活動(dòng)以及行政相對(duì)人行為的成果之間的比例，即行政主體行政活動(dòng)的效率與行政相對(duì)人行為效率的統(tǒng)一。

二、行政立法低效率的原因分析

目前，我國(guó)行政立法之所以效率低下，既有意識(shí)、理念方面的原因，又有體制、機(jī)制方面的不足，具體而言：

1立法的資源意識(shí)淡薄。這是我國(guó)所有立法一直存在的一個(gè)問(wèn)題。立法作為一種資源，其供給和需求受特定歷史時(shí)期社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、政治等條件的約束，具有稀缺性。正因?yàn)榱⒎ㄙY源的稀缺性，在立法項(xiàng)目的選擇上，必然存在機(jī)會(huì)成本。然而，目前在進(jìn)行立法項(xiàng)目選擇時(shí)，主要關(guān)注的是如何及時(shí)按領(lǐng)導(dǎo)人的要求將地方黨委政府的意志和政策文件規(guī)范化和法定化，很少考慮立法的機(jī)會(huì)成本，很少顧及公共政策配置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一句話，立法資源意識(shí)極其淡薄，直接導(dǎo)致了立法資源存在著供給不足量、使用不得當(dāng)、利用不充分、研究不深入等諸多問(wèn)題，間接引起了立法者對(duì)立法導(dǎo)致的社會(huì)資源的重新配置是否合理缺乏關(guān)注的熱情和興趣，從而嚴(yán)重影響了立法效率。

2行政立法成本效益評(píng)價(jià)機(jī)制欠缺。立法成本效益評(píng)價(jià)，一方面有利于立法者科學(xué)的選擇立法項(xiàng)目，及時(shí)跟蹤立法的實(shí)施效果，客觀評(píng)價(jià)立法效率；另一方面也有利于對(duì)那些實(shí)施成本高、收效小的立法進(jìn)行及時(shí)的修改和廢止，從而確保法制的和諧統(tǒng)一，提升立法的總體效率。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，盡管國(guó)務(wù)院《依法行政綱要》中對(duì)立法成本效益分析制度有所提及，但實(shí)踐中并未全面推行，不計(jì)成本、不顧效果的現(xiàn)象比較突出，立法效率較為低下。

三、提高行政立法效率的途徑

針對(duì)行政立法理念、體制、機(jī)制方面的不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面人手提高立法效率：

1從嚴(yán)控制行政立法數(shù)量，適當(dāng)上收立法權(quán)限。多年來(lái)我國(guó)的行政立法主體，國(guó)務(wù)院及其各部委，地方政府等制訂了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，可以說(shuō)這些法規(guī)、規(guī)章在我國(guó)的法律體系中占有及其重要的地位。但是由于我們的立法系統(tǒng)一直沒(méi)有做到精細(xì)化，立法的質(zhì)量存在不少問(wèn)題，所以我們應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制行政立法數(shù)量，適當(dāng)上收立法權(quán)限。

2建立立法成本效益評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)立法效率評(píng)估。立法成本效益預(yù)測(cè)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括事前預(yù)測(cè)和事后評(píng)估兩個(gè)階段，其中事前預(yù)測(cè)應(yīng)在立項(xiàng)前完成，而事后評(píng)估則應(yīng)在施行后一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。

3完善立法監(jiān)督體系。強(qiáng)化對(duì)立法的監(jiān)督制約，提高立法的社會(huì)效益，可采取設(shè)立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善和加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督，完善立法批準(zhǔn)、備案制度，將重大地方立法適時(shí)納入批準(zhǔn)制度的適用范圍等措施。

四、作為行政法法律價(jià)值的效率

法律價(jià)值是指體現(xiàn)在、蘊(yùn)藏在法律中的價(jià)值要素和價(jià)值需求。法律的價(jià)值即法律所追求的目標(biāo)和所要達(dá)到的目的，主要包括自由、正義、公平、公正、效率、秩序、安全等。行政法也具有以上法律價(jià)值，其中，效率也是現(xiàn)代行政法的基本法律價(jià)值之一。法律與效率價(jià)值的關(guān)系密切，效率是法律追求的一個(gè)活的價(jià)值，它給社會(huì)帶來(lái)直接的利益，它是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的真實(shí)的利益。

行政法的法律價(jià)值是指行政法所追求的目標(biāo)和所要達(dá)到的目的?，F(xiàn)代行政法的法律價(jià)值除了保障公民權(quán)益的公正價(jià)值以外，還有實(shí)現(xiàn)“行政目的”的效率價(jià)值。我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定：“一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@是憲法體現(xiàn)的關(guān)于行政立法的效率價(jià)值。

效率是現(xiàn)代行政法的基本價(jià)值之一，在行政法中有關(guān)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、行政委托、行政行為效力推定有效、自由裁量行政行為、訴訟不停止執(zhí)行原則、行政復(fù)議前置原則、行政時(shí)效等制度都體現(xiàn)了行政法的效率價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年、袁曙宏主編，走向法治政府——依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查法律出版社，2001年版

[2]張輝，論行政效率的基本屬性，行政論壇，1994年第2期